把教育经费花到最需要的地方

——专访教育部党组副书记、副部长杜玉波

近期，教育部、国家统计局、财政部发布的全国教育经费统计公告显示，2012年国家财政性教育经费支出2.2万亿元，占GDP的比例达到4.28%，实现了2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出的4%目标。4%是怎么实现的？这笔数目不小的钱又是怎么用、怎么管的？教育部党组副书记、副部长杜玉波日前就这些问题接受了记者的专访。

政策得力、财政给力、地方努力：

4%是党中央、国务院确定的目标，实现4%是我国教育发展史上的一个重要里程碑

问：4%为什么能够实现？

答：党中央、国务院历来高度重视增加财政教育投入，把教育作为治国理念优先发展，作为战略性投资优先保障。实现4%，就是党中央、国务院落实教育优先发展战略而确定的目标。早在1993年，党中央、国务院发布《中国教育改革和发展纲要》，第一次提出到2000年实现4%。由于我国财政收入占GDP的比例一直很低，2000年并没有实现4%。2006年，党的十六届六中全会的决定，第二次提出要逐步达到4%。2010年，党中央、国务院颁布国家教育规划纲要，明确提出2012年实现4%的目标，限期完成。4%之所以能够实现，主要得益于：第一，政策得力。为实现4%，国务院专门印发《关于进一步加大财政教育投入的意见》，出台了严格落实教育经费法定增长要求、提高财政教育支出占公共财政支出的比重、提高预算内基建投资用于教育的比重、拓宽财政性教育经费来源渠道等一系列重大政策。国务院专门召开电视电话会议，刘延东副总理出席并对落实4%工作进行了全面部署。在其后连续几年的政府工作报告中，落实4%都是国务院的重点工作之一。可以说，在我国财政收入占GDP比例仍然偏低的情况下，实现了4%，其决心之大、努力程度之高，在世界上都是罕见的！第二，财政给力。在全国教育经费总投入中，财政性教育经费所占的比重超过80%，是教育事业的第一大保障；在国家财政性教育经费中，公共财政预算拨款所占比重接近90％，是经费来源的第一大渠道；在全国公共财政支出中，财政教育支出所占比重超过16%，是公共财政的第一大支出。作为一个发展中大国，正是依靠财政教育投入力度的不断加大，有力支撑着一个教育大国向教育强国迈进。第三，地方努力。中央财政充分发挥了表率作用，在增加本级教育支出的同时，进一步加大了对地方教育事业发展的转移支付力度。2.2万亿年度财政性教育经费中，中央支出不到20%，80%都在地方。地方政府是财政性教育经费投入、使用和管理的责任主体，为实现4%付出了巨大努力，做出了重大贡献。可以说，如果没有地方的努力，4%不可能实现。

问：为实现4%，采取了哪些具体措施？

答：按期实现4%目标，资金投入量大，任务十分艰巨，必须有可操作、可执行的政策措施。为此，财政部会同教育部采取了三大举措：一是逐级核定了财政教育支出占比。4%是一个全国性指标。在现有体制下，只有对各级政府教育经费预算安排作明确规定，才能实现4％。因此，中央财政对地方，分省、分年度合理核定了财政教育支出占公共财政支出的比例；各省财政对市县，也采取同样的办法进行了合理分解，逐级落实。这是实现4%目标最为核心的举措。二是拓宽了财政性教育经费来源渠道。主要包括：统一征收教育费附加，全面开征地方教育附加，从土地出让收益中计提教育资金。2012年，来自这三大渠道的经费占9%，是财政教育投入的重要补充。三是建立了评价激励机制。财政部会同教育部对各地财政教育投入状况进行了动态监测、综合评价，并设立综合奖补资金。对落实较好的，给予了奖励；对财政教育支出增幅低于公共财政经常性收入增幅的，直接“一票否决”，充分调动了中央和地方两个积极性，对实现4%起到了重要作用。

问：4%的实现，对教育意味着什么？

答：4%的实现，是我国教育发展史上的一个重要里程碑。从2008到2012年5年，国家财政性教育经费累计支出7.9万亿元，以年均20%多的速度增长，是改革开放35年来教育经费增长最快、增加最多的5年。2012年国家财政性教育经费超过2万亿元，比20年前增加了将近25倍。随着4%的实现，国家用于教育的钱逐年增加，为教育办了多少年想办而没有办成的一些大事、好事和难事，极大地促进了教育发展和教育公平。

问：如何看待4%的实现？

答：4%的实现，说明财政教育经费保障水平已经达到历史最高水平。但这不是终点，而是新的起点。一方面，我们举办着世界上最大规模的教育，需要增加钱的地方还很多。目前，全国各级各类教育有2.6亿名在校学生和1500万名教师，加起来差不多是1个美国、2个俄罗斯、4个法国的人口规模。维持这么大规模教育的正常运转，需要持续稳定增长的财力保障。实现4%后，每年国家财政性教育经费支出超过2万亿元，总规模达到历史最高水平，但保障水平仍然偏低，特别是各级各类教育生均经费远低于中上收入国家平均水平。2万多亿元财政性教育经费中，70%是教师工资和学校运转支出等刚性支出，而且4%中有的用于化解债务补历史欠账，有的用于军校、党校等非国民教育，有的用于离退休人员等社会支出。另一方面，与实现中国梦，完成十八大和十八届二中、三中全会提出的教育发展目标和改革任务相比，教育的薄弱环节还很多，差距还很大。实现中华民族伟大复兴的中国梦，教育是基础。党的十八大报告提出了“两提高、两进入、一基本”的教育发展目标，“全民受教育程度和创新人才培养水平明显提高，进入人才强国和人力资源强国行列，教育现代化基本实现”；同时，对各级各类教育发展也提出了明确要求：办好学前教育，均衡发展九年义务教育，基本普及高中阶段教育，加快发展现代职业教育，推动高等教育内涵式发展，积极发展继续教育等等。全面落实好这些目标和要求，努力办好人民满意的教育，仍需要各级政府严格落实教育经费法定增长要求，依法加大财政投入力度，巩固4%成果，进一步提高教育经费保障水平。

保基本、补短板、促公平：

4%的钱坚持了突出重点，多做“雪中送炭”的好事

问：4%的钱都用到了哪里？

答：4%成果来之不易。为把有限的教育经费用到最需要的地方，我们把握了一个基本原则，就是：突出重点，用好增量，多做“雪中送炭”的事，新增教育经费主要向农村、边远、贫困和民族地区倾斜，向弱势群体倾斜，向教师队伍建设倾斜，主要用于保基本、补短板、促公平。

问：保基本“保”的是什么？

答：保基本，一“保”义务教育。从各级各类教育的分配来看，4%有一半以上财力用于义务教育，义务教育全部纳入公共财政保障范围。2006年开始，不断完善农村义务教育经费保障机制，实施了“两免一补”政策（免除学杂费、免费提供教科书、补助家庭经济困难寄宿生生活费），3次提高了生均公用经费基准定额标准；2008年实施了城市义务教育免除学杂费政策，从农村到城市，全面实现了免费义务教育；2009年全面推行了农村义务教育学校化债，4年化解900多个亿，基本解决了历史欠账问题；2011年完成“两基”国检，从东部到西部，全面普及了九年制义务教育。政府对义务教育的法定义务得到了真正落实。二“保”教师工资和学校运转。从具体支出上来看，4%接近一半财力用于教师工资，占到47%；接近一半财力用于维持学校运转和改善办学条件，占到49％。通过落实教师工资“不低于公务员平均工资水平”的法定要求，将农村教师工资全额纳入财政预算，并对义务教育学校教师率先实施绩效工资制度，1000多万名农村教师的收入水平有了可靠保障。近5年校舍建设资金所占的比重提高了6个百分点。2009年开始实施的校安工程，中央财政300亿元带动地方投入3500亿元，加固改造存在安全隐患的校舍3.5亿平方米，全面提升了中小学校抗震设防能力和综合防灾能力，全国1/4的校舍旧貌换新颜。这几年，有些地方发生了地震，但经过加固的校舍经受住了考验，没有一栋因灾倒塌，不少还成为当地群众的避难场所和安置点。

问：补短板“补”的是什么？

答：从各级教育来看，主要“补”学前教育和职业教育。近5年，学前教育财政投入增长最快，年均增幅49%；其次是职业教育，平均每年增长26%。通过实施农村学前教育推进工程，中央240多个亿带动地方850多个亿，不断扩大农村学前教育普惠性资源，入园率提前实现了2015年的发展目标。通过实施职业教育实训基地建设和示范性职业院校建设计划，大力改善了职业教育办学条件。从区域分布来看，主要是“补”中西部。4%一半以上财力用于中西部，财政教育投入5年翻了一番。中央财政教育支出，2/3都转移给了地方。中央教育转移支付资金中，90%用于支持中西部，先后实施了寄宿制学校建设工程、初中校舍改造工程、校安工程、薄弱学校改造计划、学生营养改善计划、高中改造计划等一系列重大民生工程。

问：促公平在教育投入上是怎么体现的？

答：解决困难群体接受教育的问题、困难地区发展教育的问题，是教育的最大民生问题。通过近几年的努力，基本建立了从学前教育到研究生教育的学生资助政策体系，从制度上保证了不让一个学生因为家庭经济困难而失学。目前，全国2.6亿名各级各类教育学生中，2/3享受免费教育政策，2/3享受各种资助政策。可以说，教育公平是近年来做得最好的一件事情。一是资助政策实现全面覆盖。在义务教育阶段，从最初的“两免一补”到免除农村寄宿生住宿费、提供营养膳食补助，目前至少是“三免两补”（“免”学杂费、教科书费、住宿费，“补”寄宿生生活费、营养膳食补助）。在非义务教育阶段，对幼儿园，按照“地方先行、中央补助”的原则，推动全国32个省份（含新疆兵团）建立了学前教育资助制度；对中职，以国家免学费、国家助学金为主，以顶岗实习、学校和社会资助为辅；对普通高中，以国家助学金为主体，学校和社会资助为补充；对本专科生，从国家奖助学金、国家助学贷款、学费补偿贷款代偿，到校内奖助学金、勤工助学、困难补助、伙食补贴、学费减免、“绿色通道”等，多种方式并举；2012年开始，又建立了包括国家奖助学金、学业奖学金、国家助学贷款、“三助”岗位津贴在内的研究生资助政策体系。可以说，从幼儿到研究生，实现了政策全面覆盖。二是资助范围不断扩大。农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，中职免费政策扩大到所有农村学生和城市涉农专业，80%的进城务工人员随迁子女在公办义务教育学校免费就读。农村孩子，不管是在农村、还是在城市，不管接受的是义务教育、还是中职教育，不花钱上学成为现实。全国每年近10%的在园幼儿享受各种资助，100%的农村义务教育学生和2200万名城市义务教育学生同时享受免学费和教科书费政策，约3000多万名农村寄宿生免除了住宿费，中西部一半以上的农村义务教育寄宿生享受生活费政策，超过1/4的农村义务教育学生享受营养膳食补助，30%的中职学生、20%的普通高中生、本专科生和所有研究生享受国家助学金，近10万名本专科生、研究生享受国家奖学金。三是财政投入力度不断加大。4%用于学生资助的财力5年增长了89％。其中，学前教育资助从无到有，普通高中学生资助金额5年增长了5倍。2012年，如果不算义务教育免学杂费、免费教科书和营养改善计划的资助人数和资金，全国累计资助学生8400万人次，资助金额突破1000亿元。其中，政府投入占比超过70%，比2006年增长了13倍还多，仅中央财政用于学生资助的资金就增长了近20倍。

制度管钱、厉行节约、阳光财务：

努力构建教育经费管理的“高压线”

问：每年2万多亿元，不是小数目。如何管好这笔钱？

答：刚才我讲了，实现4%是继续保持财政教育投入强度的新起点，也是加强教育经费使用管理的新起点。2013年，是4%实现后的第一年，也是教育部确定的“教育经费管理年”。教育部专门印发了《关于开展“教育经费管理年”活动进一步用好管好教育经费的通知》，就加强经费使用管理进行了全面部署；专门召开了“教育经费管理年”现场推进会，总结交流各地用好管好教育经费的典型经验。同时，为了把有限的教育资金用在“刀刃”上，我们和财政部门一起，重点抓了三个方面的工作：一是在制度建设上，统筹完善教育财务制度体系，坚持用制度管钱管事，确保经费使用管理有章可循；二是在经费开支上，重点抓好开源节流，厉行勤俭节约，确保把有限的教育资金用在“刀刃”上；三是在强化监管上，重点抓好信息公开，推行“阳光财务”，确保资金使用安全、规范、透明。

问：近年来，在教育财务制度建设方面，教育部门做了哪些工作？

答：制度是规范管理的前提。近年来，财政体制改革不断深化，教育事业规模不断扩大，教育经费总量不断增加，教育财务工作主动适应变化，统筹完善了体现教育行业特点的财务制度体系。第一，预算制度逐步完善。“大收大支”、“两上两下”，预算管理更加完整、准确和民主，不再是预算部门的“一言堂”；单一账户、国库集中支付，用钱更加严格，该是教育的钱，一分也跑不了；公开招标、政府集中采购，节约了成本、提高了效益；国有资产的使用、处置更加规范，学校有了更大的自主权。第二，行业制度及时修订。根据新的事业单位财务规则和会计制度，我们修订颁布了新的中小学校和高等学校财务制度、会计制度，“一所学校一本账”，自主使用、自我监督，新制度使学校财务管理更加规范，学校主体地位更加突出。第三，专项制度陆续出台。国家近几年实施的每一个教育重大项目，推出的每一项学生资助政策，都制定了专门的管理办法。这些专项资金，怎么安排、怎么拨付，用到哪里、用来干啥，谁来管、怎么管，一开始就定好了规矩，做到专款专用。财政教育资金究竟怎么用、用得怎么样，终端在地方、在学校。各地和各级学校认真落实、细化国家行业和专项制度，普遍建立了“以县为主”的义务教育经费管理体制，实行“校财局管”，开展农村义务教育预算示范县活动，不断规范了基层的教育财经行为，提升了管理水平。可以说，2万多亿元财政性教育经费，像血液一样在这些制度的血管里，被及时、方便、安全地用到需要它的地方。

问：在加强教育经费使用监管方面做了哪些工作？

答：通过制定重大项目资金监督检查办法，将教育经费纳入国家教育督导范围，采取执法检查、审计监督、专项督导、统计公告等有效手段，有力督促和指导各地各校加强教育经费的使用管理。针对高校科研、国有资产等薄弱环节，加强了重点监管。密切配合审计部门开展专项审计和跟踪审计，建立健全领导干部经济责任审计制度，内外结合，及时发现问题、及时整改。全国教育经费年年统计公告，部门预决算、“三公”经费年年定期公开，重大民生政策上网上墙公示，教育财务信息公开工作逐步推开，透明度越来越高。例如，我们明确要求各高校在预决算批复10个工作日内公开学校预算、决算信息，并公开至项级科目，推动直属高校公开了学校2013年度预算、决算信息。这是我国高校第一次以规范的方式公开预算、决算信息。再如，我们在实施学生营养改善计划过程中，制定了公开公示办法，建立了膳食委员会，实行了校长陪餐制，加强了社会监督。

守底线、定标准、推改革：

巩固4%成果是当前教育财务工作的首要任务

问：如何巩固4%成果？

答：当前加大财政教育投入，首要的任务就是巩固好4%成果，有五个方面的工作需要进一步做好：第一，4%这一底线要守住。国家财政性教育经费占GDP的比例，是反映政府教育投入的关键指标，是世界银行、经合组织等国际组织评价各国的重要指标，而且定期发布。从1994年开始，我国每年也定期公布这一指标，全社会高度关注。《教育法》第五十四条明确规定，这一比例“应当随着国家经济的发展和财政收入的增长逐步提高”、各级财政教育支出占比“应当随着国民经济的发展逐步提高”。4%实现后，4%就应该是今后依法加大财政教育投入的底线。这个底线要守住。第二，法定增长要依法落实。《教育法》对“三个增长”有明确的规定，即“保证教育财政拨款的增长高于财政经常性收入的增长”；“使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长”；“保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长”。中央和地方各级政府都要依法落实，要从年初预算入手，预算安排和预算执行中的超收收入分配都要体现法定增长的要求。第三，新开辟的投入渠道要有渠有水。这几年新开辟的统一内外资企业教育费附加、开征地方教育附加、土地出让收益计提教育资金等经费来源渠道，要进一步完善好、落实好，形成长效机制，不能有渠无水。第四，教育财政拨款要有基本标准。目前，义务教育、普通本科及以上教育已经建立了生均财政拨款制度，今后，我们将争取用两到三年时间，推动各地制定学前教育、特殊教育、普通高中教育、中等职业教育、高等职业教育生均财政拨款基本标准，并建立与财力状况、办学需求和物价水平联动的稳定增长机制。第五，对财政教育投入状况要加强监督检查。一方面，我们正在研究建立教育经费执行情况统计月报制度，充分发挥教育经费统计监测公告的作用，督促各省建立到地（市、县）的教育经费统计监测公告制度。教育部每年及早、定期向中央领导报告、向社会公布、向各地通报各省依法落实“三个增长”情况，形成各级领导重视、社会广泛监督、各省互相比照的局面。另一方面，还将进一步完善财政教育投入定期督导制度。每年对各地财政教育投入情况进行一次专项督导，督导结果向社会公开。同时，充分利用人大执法检查、审计监督等力量，督促各地落实投入责任。

问：十八届三中全会决定对国家财政体制改革和教育领域综合改革都提出了明确要求，教育投入如何适应这些改革要求？

答：习近平总书记讲，要始终把教育摆在优先发展的战略位置，不断扩大投入；李克强总理也讲，要继续保持财政教育投入强度，扩大社会投入。教育投入是改革的保障，也是改革的内容。下一步，我们将深入贯彻落实十八届三中全会精神和中央领导指示精神，进一步深化教育财务领域改革。第一，中央和地方，责任要明确。要督促地方切实承担起教育经费投入、使用和管理的主体责任，加强省级统筹，建立“谁使用、谁主管、谁负责”的责任机制。今后中央的主要精力将放在加大对跨区域、特殊地区、特殊群体的支持力度上，推动全国范围内教育基本公共服务均等化，重点解决全局性的问题、一些靠地方政府解决不了的问题，比如跨省流动人员子女的义务教育问题、“中部塌陷”问题、集中连片特困区的教育问题、特殊群体平等接受教育的问题等等。中央的政策也将尽可能符合地方的实际，不搞“一刀切”。教育部也将配合有关部门适时整合归并一些专项转移支付项目，在目标范围内给地方更多的自主权和更大的施展空间。第二，政府和学校，定位要准确。现在很多问题，和政府职能转变不到位、存在大量错位与越位有关系。从教育财务工作的角度讲，政府对学校的角色更多的应该是教育条件的保障者、教育经费的提供者、教育公平的维护者、经费标准的制定者和经费使用的监管者。我们将完善以提高质量为导向、以强化资金使用效益为核心的绩效评价体系和拨款机制，引导学校合理定位、科学发展。第三，财政投入主渠道和社会投入辅助渠道都要发挥作用，坚持“两条腿走路”。近年来，财政教育投入的主渠道作用已经发挥到了一个很高的水平，但我国学费收入、社会力量以及其他渠道投入占GDP的比重只有1%左右，要靠改革挖掘潜力、激发活力。

问：如何扩大社会投入？

答：对义务教育，需要完善的是各级政府之间的纵向分担机制，而对非义务教育，则要完善好政府和个人、学校、社会的横向分担机制。第一，政府可以购买服务的，一定不要全包。4%的钱主要用来保基本、兜底线，提供义务教育等基本公共教育服务。要充分发挥政府和市场两只手的作用，充分发挥财政资金“四两拨千斤”作用，创新财政支持方式，加大购买服务、奖励支持等力度。当前，民办教育的发展有很多体制机制上的障碍，要拿出对策，有所突破。从长期来看，要探索建立对支持民办教育发展的财政奖补制度；从当前来看，要区分不同教育阶段的需求，对民办学校采取不同的支持方式。第二，应该由个人承担的，一定要有合适的分担办法。具体分担多少，应按照属地化管理原则，综合考虑当地的经济发展水平、居民经济承受能力、财政拨款水平和教育培养成本、办学条件、学生资助水平等因素，要科学论证，严格审批程序，并保证一段时期内的基本稳定。同时，有几项前提性的工作必须跟上。例如，要严格执行教育收费决策听证制度，面向社会公开召开听证会；要落实和完善家庭经济困难学生资助政策，确保不因学校收费标准调整造成学生无法顺利完成学业；要严格执行教育收费公示制度，主动接受社会监督；要充分征求学生和家长意见，做好宣传解释工作等等。第三，需要社会力量分担的，一定要积极鼓励。在政府层面，要进一步完善财政捐赠配比政策和捐赠教育激励机制，落实个人教育公益性捐赠支出在所得税税前扣除规定，充分调动民间捐资助学的积极性。最终，要建立起教育规划纲要提出的“举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、学校设立基金接受社会捐赠等多元化的经费筹措长效机制”。（记者焦新）

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