11月25日，财政部、教育部联合发布《关于改革完善中央高校预算拨款制度的通知》（下称《通知》）。根据《通知》，中央高校财政拨款制度的改革从完善高校基本支出体系和重构高校项目支出体系两方面展开，提出“稳定”2-3年内的“生均定额总额”，并将13个支出项目增删合并为6项。引导中央高校办出特色争创一流，将发展重点从扩张规模转向提高质量，进一步扩大、落实高校自主权。

高校预算拨款制度是高等教育财政政策的核心内容之一。现行拨款体系包括基本支出和项目支出两部分，占比约为6∶4。基本支出主要用于维护正常运转，以生均定额拨款为主。项目支出主要用于完成特定工作任务或发展目标，包括改善办学条件、教学科研、重点建设等13个项目。

抑制高校盲目“扩招”

“让高校把主要精力从扩大规模转向提高质量、形成特色，其实就是在拨款制度上贯彻高校发展方针”，这是北京师范大学经济系副教授、教育经济学博士孙志军对《通知》提出“完善中央高校基本支出体系”这一改革内容的理解。

完善基本支出体系是指“在现行生均定额体系的基础上，逐步建立中央高校本科生均定额拨款总额相对稳定机制：以2-3年为一周期，保持周期内每所中央高校本科生均定额拨款总额的基本稳定”。

在孙志军看来，改革提出的“生均定额拨款总额的基本稳定”是指财政为中央高校提供的基本支出拨款总额不因学生数量的变化而改变。

“2-3年的周期，不管招多少学生，经费是稳定的。这就使得学校能够在周期内安下心来，好好提高教学质量，而不用把精力放在争取更多的指标和名额上。”学校在这样的政策激励下，确定新一年的招生规模，“比如学校去年招了7000人，今年人数可能就要降一降，这就意味着生均更多了。” 国家教育行政学院研究员、管理教研部主任刘亚荣说。

孙志军和刘亚荣都认为，以往的拨款方式其实是在刺激学校不断扩招，“学生数越多，拨款总额越多”，是损害教育质量的做法，此次改革适应了提高高等教育质量的政策需要。

如果今后拨款相对“稳定”不随招生数量的减少而减少，那么拨给高校的钱花在哪儿？“因为是教学拨款，就要花在教学身上。”刘亚荣认为，提高高校办学质量的目标就是要通过这样的激励机制实现。

不过，孙志军提醒记者，“生均定额拨款总额的基本稳定”和“动态调整”共同构成改革方案的亮点。

“动态调整”是指上一周期结束后，财政会根据招生规模、办学成本等因素，重新核定下一周期中央高校本科生均定额拨款总额，并根据中央财力状况等情况适时调整拨款标准。

扩大办学自主权

改革内容的第二部分，是要重构项目支出体系。将13个支出项目增删合并为：改善基本办学条件专项、教育教学改革专项、基本科研业务费、建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项、捐赠配比专项、管理改革等绩效拨款6项。

财政部、教育部在对改革措施的解读中称，项目数量大幅度减少，且主要按照因素、标准、政策等分配资金，便于中央高校统筹安排，钱更加好用，进一步落实和扩大中央高校办学自主权。

刘亚荣认为，支出项目13变6，扩大了高校自主权。“与基本支出经费比起来，项目经费的管理非常严格。高校在执行基本支出时的自主权比较大，做个预算即可。但项目支出经费要求专款专用，申请的时候要报预算；执行要写书面报告；最后还要提交决算情况。”

“比如，原来教学方面有四个项目，现在合并成一个，但原来的活儿照干，只是到底侧重某一方面还是四方面并重，学校可以基于自己的情况决定。”刘亚荣对改革方向表示欢迎。

孙志军则认为，“财政自主权有多少，只能体现在基本支出和项目支出的比例上。”基本支出所占的比例相当于高校自主权的比例，因为在项目经费的使用上，高校自主权较小。“改善基本办学条件的专项经费，不能用于教学改革，这就是约束。”

孙志军表示，高校到底有没有在项目支出合并改革上获得进一步的自主权，没有标准答案，因为这个问题涉及到对项目经费目标的不同看法。“按照我的观点，项目经费就应该贯彻国家、政府在高校发展上的重大战略目标，为此服务。”

至于高校能否在同一项目之内获得经费调配空间，“这是资金管理的问题。比如财政部拨完钱，还管不管高校把钱具体用在那个项目上？如果不管，才是自主权扩大了。”

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