只要是违规办学行为，教育部门就要进行监管。对于未经登记注册，擅自招收幼儿的幼儿园，教育行政部门有限期整顿、停止招生、停止办园的行政处罚权。

教育行政部门尽管有行政处罚权，但是不能强制执行。如果教育部门下发了停办通知书，民办幼儿园、学校的举办者拒不执行，教育部门可以向当地法院申请强制执行。

政府应该建立起科学、专业的管理机制，对于确需取缔的“黑园”、“黑校”，应由当地政府牵头联合执法，教育部门也要积极作为，通过申请强制执行等手段履行责任。

近日，云南省丘北县佳佳幼儿园发生“毒鼠强中毒事件”，2名女童身亡，多人出现中毒症状，引发广泛关注。初步调查显示，该幼儿园自2013年2月开办至事发当日，一直没有取得办园资质。当地教育主管部门称，此前已经给该园发了停止办园的通知，但因教育部门没有行政执法权，该幼儿园拒不执行，一直开办，同时在整个丘北县，60多所幼儿园都在无证招生。

近年来，一些发生安全事故的幼儿园、民办学校，往往被发现存在类似状况。对于这种没有办园、办学资质的“黑园”、“黑校”，教育部门到底负有何种监管责任？是否具有相应的执法能力？究竟如何实现有效监管？

监管责任谁来扛？

2014年3月，河南省信阳市董家河镇驼店村百川亲子幼儿园房顶坍塌，造成1名幼儿死亡、3名幼儿受伤。经查，该园系无证“黑园”。

2012年8月，家住苏州市相城区的刘先生发现3岁女儿在上幼儿园的第一天，就遭到老师殴打，屁股上有鲜红的伤痕。调查发现，事发幼儿园是没有办园资质的“黑户”。

近年来，虐待儿童、意外伤害、举办者卷款失踪等事故，往往发生在“未经注册”的民办幼儿园、民办学校。对这样的“黑园”、“黑校”，一些地方政府“睁一只眼闭一只眼”，只要不出事，基本没人管。一旦出事，追究责任时，往往责权不清，有关部门相互推诿。

对于无办学资质的“黑园”、“黑校”，教育部门到底有没有监管职责？

首都教育政策与法律研究院院长、首都师范大学教授劳凯声表示：“教育行政部门对此是具有监管责任的，民办幼儿园本身应由教育行政部门进行审批、管理、监督。教育部门的监管方式包括对民办幼儿园定期年检、对不符合要求的园所做出处理等。对于没有办学资质的机构，教育部门应该予以取缔。只要是违规办学行为，教育部门就要进行监管。”

《中华人民共和国教育法》规定，违反国家有关规定，举办学校或者其他教育机构的，由教育行政部门予以撤销；有违法所得的，没收违法所得；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

记者查阅了《教育行政处罚暂行实施办法》，该办法也明确规定，未经注册登记、擅自招收幼儿的幼儿园，由教育行政部门责令限期整顿，并视情节轻重给予停止招生、停止办园的处罚。

四川省阆中市教育局局长汤勇表示：“根据以上法律、法规，无论是公办、民办幼儿园，还是公办、民办义务教育阶段学校，只要违规办学，教育行政部门就有对其进行依法取缔、责令其停止办学等责任。”

那么，教育行政部门具有哪些行政处罚权？《教育行政处罚暂行实施办法》规定，教育行政处罚的种类包括：警告；罚款；没收违法所得，没收违法颁发、印制的学历证书、学位证书及其他学业证书；撤销违法举办的学校和其他教育机构；取消颁发学历、学位和其他学业证书的资格；撤销教师资格；停考，停止申请认定资格；责令停止招生；吊销办学许可证；法律、法规规定的其他教育行政处罚。该办法同时规定，教育行政部门实施上述处罚时，应当责令当事人改正、限期改正违法行为。

汤勇说：“在实际工作中，一般来说，面对无资质的办学、办园行为，教育行政部门会向举办者发出“整改通知书”，敦促其整改；逾期仍达不到办学条件的，责令停止办学；拒不执行的，将有关情况报告人民政府。”

现实中，还存在一些幼儿园虽然没有在教育部门注册，但在民政部门、工商部门进行了注册的情况。“这给实施监管、厘清监管责任造成一定难度。”中国教育科学研究院研究员储朝晖说，“即便如此，也不能说教育部门没有责任。”2013年3月，北京市德园幼儿园负责人及其股东在未通知家长的情况下关园，并卷款逃跑，该幼儿园便没有在教育部门注册，而是注册在工商部门。

汤勇告诉记者，在广大农村地区，还有一种现象值得注意，就是“村办幼儿班”的监管难题。根据《民办教育促进法》，举办实施学历教育、学前教育等民办学校，由县级以上人民政府教育行政部门审批。在《幼儿园管理条例》仍然适用的情况下，一些村办幼儿班的举办人往往只是写个申请，乡镇政府批个意见便开始办班。对于符合办班条件的幼儿班，县级教育主管部门会颁发“办班证”。那些不符合条件的幼儿班，有时会以“乡镇人民政府批准”为理由，不理会县级教育主管部门的监管。对于这种幼儿班，教育部门也是负有监管责任的。如何监管村办幼儿班，考验着教育部门的智慧。

面对拒不执行怎么办？

“虽然法律赋予了教育行政部门一定的行政处罚权，但教育部门在实际行使这些行政处罚权的时候，显得能力不足，力量不够，困难不少，手段有限，压力和阻力巨大。”汤勇说。

以对无资质幼儿园的管理为例，汤勇告诉记者，一般来说，教育主管部门对民办幼儿园、幼儿班只能在业务上进行指导，对其人、财、物则根本管不了、管不住。教育主管部门虽然被法律、法规赋予了相应职责，但毕竟不是执法部门，缺乏刚性手段。

“比如，《教育行政处罚暂行实施办法》规定，教育行政部门的行政处罚权包括罚款，但在实际工作中，我们向一些民办幼儿园发放了罚款通知书，可他们不来上交，我们也没有办法。”汤勇说，“一些民办学校，举办人的身份不同于公办校、公办园的校长、园长，教育部门给予其警告等行政处罚，对其没有约束力，因为这种处罚并不影响民办学校举办者的考评与晋升，一些民办学校举办者对此感到无所谓。”

让教育管理者感到最为头疼的还是取缔环节。

湖南省长沙市教育局民办教育处处长刘凯希告诉记者，对于需要取缔的无资质幼儿园，教育部门主要采取的行政处罚方式是下发停止办学的通知，缺乏刚性手段。现实中，往往会出现发了通知书，但幼儿园举办者不执行的情况。

2013年2月，江西省新余市渝水区城南街道煤建三处的新北大幼儿园属“三无”幼儿园(无办园许可证、无卫生许可证、无消防许可证)被媒体曝光后，当地教育部门便表示，按照规定，新北大幼儿园的位置不能再开办幼儿园，教育部门曾联合渝水区城南街道办事处向该园下达了停办通知，但幼儿园依然强行开园，教育部门也没有办法。

“按照现行法律和政策的规定，教育行政部门尽管有处理违规幼儿园的权力，但没有强制执行权。法律规定，只有特定部门才有强制执行的权力，除了城管、税收、工商等几个特定行政管理部门，强制执行权一般集中在法院。为保证强制执行权的权威性，具有强制执行权的部门，其执法人员一般都会着制服、制服上有国徽。”劳凯声说，“这种要求，是为了保护相关利益人的合法权利，若具有强制执行权的主体无限扩大，有可能会对民众利益造成侵害。”

“但是，并不是说教育行政部门在发出停办通知后便束手无策，一般来说，如果教育行政部门下发了停办通知书，幼儿园举办者拒不执行，仍然违规办学，教育部门可以向当地法院申请强制执行。”劳凯声告诉记者，法院设有专门的强制执行法庭，教育部门申请强制执行，法院会在认定案件情况符合强制执行条件后，派出相关工作人员，在教育行政部门的参与下，对“黑园”、“黑校”进行取缔。

劳凯声说，也许一些政府部门并不太不熟悉这种程序，也许因这种处理方式不止涉及一个部门，可能出现扯皮现象，因此，在具体实施过程中可能存在一些问题。

“现实中遇到的问题往往比较复杂。”汤勇说，对于没有经过审批的“黑园”、存在严重安全隐患的不规范园，教育部门往往会及时做出限期整改、停止招生、停止办园的行政处罚，若这些“黑园”、不规范园拒不执行，教育部门会申请强制执行。但实际工作中，由于个别民办幼儿园举办者素质不高，往往会提出各种无礼的要求，甚至会鼓动家长上访。在稳定压倒一切的大环境下，一些合作部门往往产生畏难情绪，不得不做出一些让步，这就造成了一些违法办学行为继续存在。

刘凯希告诉记者，在取缔“黑园”、“黑校”过程中，有时需要民政、教育、公安、工商等部门联合执法，由市纪委纠风办等部门来牵头，往往会取得不错的效果。但是，联合执法的行政成本往往较高，且难以形成长效机制，效果有限。

监管制度如何完善？

面对“黑园”、“黑校”，一些教育管理者表示也有无奈之处。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中，针对无证办园问题，提出要“分类治理、妥善解决”。要对无证办园进行全面排查，加强指导，督促整改。整改期间，要保证幼儿正常接受学前教育。经整改达到相应标准的，颁发办园许可证。整改后仍未达到保障幼儿安全、健康等基本要求的，当地政府要依法予以取缔，妥善分流和安置幼儿。但现实中，对“黑园”进行处理后，由于正规办学力量不足，很难保证幼儿正常接受学前教育，往往会出现整改期限已到，幼儿园还是无法获得资质，仍然在运行的情况。

2006年6月，北京市某郊区幼儿园大班的20余名儿童出现呕吐和腹泻症状，其中17人入院治疗。经调查，该幼儿园是一所专门招收进城务工人员子女的民办幼儿园，并没有在教育部门取得办学资质。但是如果取缔幼儿园，50多名幼儿将无处可去。鉴于这种情况，卫生监督所和教委、公安等部门开了碰头会，初步处理结果是对幼儿园进行1万元罚款。

储朝晖说，大量无资质幼儿园存在的原因，主要还是供需不平衡，在一些地方，学前教育资源无法满足当地居民的需要。正因如此，一些地方政府与无资质的“黑园”、“黑校”往往存在一种模棱两可的关系。记者在采访中也发现，现实中，一些无资质的幼儿园要么处于整改期仍然办学、要么被默许存在，但是一旦出事，教育部门却推卸责任。储朝晖说：“在一些大城市的无资质打工子弟学校中，也存在类似情况。”

“严格地说，只要是在辖区内的办学行为，教育主管部门都有进行监管的责任。”储朝晖表示，“一些教育主管部门认为，只有政府投资的幼儿园、学校才需要管，这是因为从上世纪50年代到80年代，政府包揽教育，教育管理者形成了一种惯性思维。而90年代以后，越来越多的民办幼儿园、学校出现，政府要改变观念、明确定位。”

一位不愿透露姓名的民办幼儿园举办者告诉记者，他在北京举办的幼儿园，已经开办近5年，至今仍是非法身份。该园共有幼儿430多名，大多是外地户籍儿童。“在北京获取办园资质门槛太高，现在，我们的注册资金、教师资质、师生比等都符合条件，但即使是申办小规模幼儿园，也要求举办人是当地户籍、提供房屋产权证明等材料，我不是北京人，这对我来说太难了。”这位民办幼儿园举办者说，“我们也和政府一样，怕幼儿园出事，非常希望政府能给我们一定的指导、帮助与监管。”

北京某无资质打工子弟学校的副校长告诉记者，朝阳区就曾经向没有资质的打工子弟学校派过协管员。一个协管员负责3至4所学校，会把教委的一些工作要求传达给学校，也会把学校的日常教育教学管理情况上报给教委，对于这些协管员，打工子弟学校都很欢迎。记者还了解到，2013年，北京市朝阳区就将350所未在教育部门注册的自办幼儿园纳入监管体系。

储朝晖建议，对于这类无资质的幼儿园、学校，短期来说，政府应该建立起科学、专业的管理机制。不能不管，也不能因为一些利益关系而让管理行为变得随意，要提高管理水平，列出管理清单，明晰管理内容，形成常规、定期的管理制度。在安全、卫生等方面，教育部门还应该与相关部门协同监管。

汤勇也表示，既然没有资质的幼儿园、学校存在的原因是多方面的，其中有社会需求原因，也有历史原因，我们就应该督促并帮助其整改。一旦这些幼儿园经过整改达到办园标准，教育行政部门应按规定给他们颁发办园许可证，对他们一视同仁，积极帮扶民办幼儿园的发展。例如，保证这些民办幼儿园享受幼儿保教费10%的减免，保证其在园舍建设过程中享有建设费用的减免，并向相关部门为其争取相应的水电费收费标准等。

“对于那些确需取缔的‘黑园’、‘黑校’，则一定要坚决取缔。必须由县级人民政府牵头，组织公安、法院、发改、教育等多个部门联合执法。”汤勇说。

劳凯声说，在取缔无资质幼儿园这一问题上，教育行政部门如果只是强调已经下发了停止办学通知，而没有进一步的行动，可以说，教育部门并没有完全履行责任。这种态度是消极的，积极的做法应该是申请强制执行。

“据我所知，很多地方都有过教育行政部门向法院申请强制执行的案例。例如，在浙江省普陀县，有家长不肯把适龄儿童送到学校，当地教育行政部门和学校做了很多工作仍然无效，教育行政部门便向法院申请了强制执行。法院认定情况符合强制执行的条件，便强制要求家长把孩子送到学校上学，或者对不履行职责的家长进行罚款，使事情得以顺利解决。”在劳凯声看来，对于此类问题，教育行政部门要切实履行职责，各相关部门要各司其职。

“长期来看，解决‘黑园’、‘黑校’问题，最终还是要增加规范、优质教育资源的供给。我曾经算过一笔账，根据我国现有在园幼儿人数估算，当前的学前教育投入占财政性教育经费比例过低。破解供需难题是解决问题的根本所在。”储朝晖说。（记者俞水）

《中国教育报》2014年3月27日第5版

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