实行“清单管理” 推进依法治校
——专家解读《高等学校信息公开事项清单》
《清单》体现了教育行政管理方式的创新，改变了过去仅仅依靠下达命令、制定计划以及分配资源的管理方式，越来越依靠制度和社会监督力量，通过明确高校信息公开事项，实现依法行政和规范管理。
更高程度的信息公开有利于抑制高校内部腐败行为的发生。阳光是最好的防腐剂，将蒙在权力运作过程上的幕布揭开，对于防止可能出现的教育腐败最为有效，同时这可能也是最为廉价的反腐方式。
解读专家：马怀德 中国政法大学副校长、教授；王锡锌 北京大学法学院副院长、教授；吕艳滨 中国社会科学院法学研究所副研究员
近日，教育部根据《政府信息公开条例》和《高等学校信息公开办法》制定发布《高等学校信息公开事项清单》（以下简称“《清单》”），要求全国各高校在今年10月底之前向社会全面公开清单所列事项。《清单》内容汇集了包括基本信息、招生考试信息、财务资产及收费信息、人事师资信息、教学质量信息、学生管理服务信息、学风建设信息、学位学科信息、对外交流与合作信息和其他信息等在内的10个大类50条具体项目。同时，教育部要求各高校编制学校上一学年信息公开工作年度报告，对清单所列信息的公开情况逐条详细说明。
为进一步深入解读《清单》，本报邀请3位专家从多个视角和维度发表观点。
发布《清单》是依法治校的重要举措
记者：如何从依法治校的高度看待教育部此次出台的《高等学校信息公开事项清单》？
马怀德：发布《清单》是教育部继《高等学校信息公开办法》之后推动高校信息公开工作的又一重要举措，对于贯彻落实十八届三中全会关于推行权力清单制度和四中全会关于全面推进政务公开的要求，深化校务公开、提升高校透明度、加强社会监督、预防腐败，进一步推动依法治校具有重要意义。
一方面，《清单》体现了教育行政管理方式的创新，改变了过去仅仅依靠下达命令、制定计划以及分配资源的管理方式，越来越依靠制度和社会监督力量，通过明确高校信息公开事项，实现依法行政和规范管理。另一方面，清单制度有利于促进依法治校，建立现代大学制度。根据清单制度，学校不仅明确了必须主动公开的所有事项，而且通过公开这些事项，可以加强校内规范管理，接受社会监督，进一步推动以大学章程建设为重点的依法治校工作。此外，通过公开清单制度，还可以逐渐形成高校与社会有效沟通交流的一个渠道，高校可以充分展示和提升其自身的软实力，建立良好的公众形象，成为高校自主办学、快速发展的良好契机。
在信息公开的内容、程序、范围以及监督方式的设计上，《清单》具有几方面的突出特点：
一是较全面地总结了高校应当主动公开的项目。《清单》在《高等学校信息公开办法》的基础上，根据国务院要求和征求意见情况，增加了许多新的项目。将高校应当主动向社会公开的信息项目进行归类和列举，比较全面地囊括了高校工作的各个方面及层次，回应了社会各界及广大在校师生所关切的问题。
二是对应当主动公开的项目有明确、具体和清晰的指向。《清单》所列举的项目与高校实际情况相结合，突出师生和人民群众关切的问题，明确了高校信息公开的依据、范围、原则等问题，并对信息公开的管理和工作机制、实施方式以及监督保障机制等作出具体规定，使高校信息公开在制度设计上更加具有针对性和可操作性。
三是强调对高校工作中重点核心信息的公开。《清单》中一方面要求对近年来高校工作中容易产生问题的招生考试、财务管理、人事安排等核心信息进行详细公开，另一方面重点关注了教学质量、学风建设，以及学生、学科学位管理等方面的工作信息公开。这使得对高校教育工作的规范和监督更加严格，能够有效地防范与遏制高校工作中的行政腐败和学术腐败，有力地推动和促进依法治校。
四是强化高校信息公开工作的内部考评和外部评估机制。《清单》在明确高校信息公开的范围和标准，规定主动公开的具体形式和程序的同时，还明确具体的保障和问责措施，要求高校建立健全信息公开工作的监督检查、年度报告、社会评议、责任追究等一系列制度，创新性地引入第三方评估机制。
五是重视将高校常态活动的过程信息进行公开。高校与政府的常态活动存在差异性，与政府信息公开相比，高校信息公开存在其特殊性。这种特殊性体现在高校的活动由管理公共事务与提供社会公共服务两部分组成，因而由此产生信息的公开范围与政府信息公开范围存在一定的区别。《清单》所列举的项目在一定程度上考虑到了这一特殊性，重视将高校参与两方面职能活动的过程信息进行公开，而不局限于行使公权力的职能范围内。这是有别于政府信息公开的一种进步。
《清单》出台意义重大，但落实任务更加艰巨。建议在以下方面着力：一是要严格督促和审查，确保各项要求得到切实执行，不流于形式；二是要设计具体的评估标准并尽快实行第三方评估制度，建立完善的评估体系；三是要落实问责机制，追究和预防推诿执行和欺上瞒下的现象；四是要归纳和解决信息公开过程中暴露出的问题，使得这项措施能够真正地发挥其作用，实现预想的目标。
“清单管理”是高校治理现代化的要求
记者：推进治理结构和治理能力现代化是高校一段时期内面临的一项核心任务，信息公开在其中应发挥怎样的作用？
王锡锌：在推进治理现代化背景下，《清单》的出台无疑是推动“清单管理”制度日趋完善，推进高校信息公开工作走向深入，进而促进我国高校治理结构、治理体系、治理能力现代化的一项重要而积极的举措。
“治理”不同于“管理”，其核心在于多方主体的共同参与，而非单方高权主体的管控。在治理的过程中，各方主体以公开、平等、透明、具有交互性的方式实现公共利益的扩大与增值，其中所展现出来的是履行社会公共职能的一方所具有的负责任的、具有公信力的形象，以及对社会公众主体地位的尊重。这种具有平等对话、充分协商性质的治理模式有赖于开放、坦诚的态度和严格遵照既定规则办事的精神，而公开与透明正是实现此种开放式治理和依规则治理必不可少的条件。
自2007年《政府信息公开条例》、2010年《高等学校信息公开办法》实施以来，高等学校信息公开工作在范围、程度等方面已经取得一定的进步，但与公众的期待仍然存在相当的距离。此中当然存在高校管理层认识、意愿等方面的问题，但同样重要的是目前高校在信息数据管理上较为粗放、规范化程度较低，从而导致高校信息管理集成化程度不高、信息收集和使用呈现碎片化的状态。相对原有的管理方式而言，“清单管理”是一种更加精细的流程化管理方式，能够显著增强管理过程的规范性和统一性，有利于形成稳定的预期和常态化的操作规程，避免采用“运动模式”推动相关工作，也大大减少了“人治”因素的影响。
显然，将所有的事项集中于一体并陈列在统一的清单之上，能够使各方对所要求的事项一目了然。对于作为监督机关的教育行政主管部门而言，清晰、规范的《清单》为实施有效、有力、及时的监督提供了更为直接的指引。因为《清单》使本身相对模糊的上位规则变得细致、精确，减小了需要裁量和判断的空间，具有更强的可操作性。而对于广大的高校师生和社会公众来说，清单为他们创造了快速、准确了解高校管理信息的渠道。同时，他们可以自行核对高校实际公开的信息与清单要求的差异，便于展开日常监督。
吕艳滨：对法律法规落实情况进行评估是政府管理的重要辅助手段，是实现国家治理体系和治理能力现代化的具体体现和重要路径，也是实现精细化管理的必然要求。精细化管理的核心要义是将定性研究与定量研究有机结合，用科学、客观的统计数据来反映管理现状、指导政府决策、引导被管理者的行为，反对并防止拍脑袋决策。这必须要由专门的机构、运用专门的测量工具来进行独立、客观、科学的评价。
借力第三方评估推进高校公开透明
记者：《清单》对高校信息公开落实情况建立了怎样的评估机制？
吕艳滨：近年来，高校在教育行政管理部门的指导下，积极推进信息公开，走在公共企事业单位信息公开前列。此次《清单》明确提出，将引入第三方评估机制，对高校信息公开落实情况进行评估、督查。
长期以来，无论是评价政府自身工作，还是评价政府管理状况，往往都是由管理者主导、由管理者评价，具有局限性。对高校落实法律、法规、规章等关于公开信息要求的情况进行评价，避免管理者主导评价、高校自我评价的种种短板，必须引入第三方评估机制。第一，评估者只能是管理者与被管理者之外的主体。为了确保评估的客观性，评估者绝不能与被评估者有利益纠葛，既不能是其管理者或者被管理者，也不能有任何商业目的，与之有任何的利益输送。唯有如此，评估者才能摆脱“屁股决定脑袋”的定律，站在客观的立场上，评价高校信息公开的管理工作和高校落实信息公开规定的情况。
第二，评估必须坚持依法设定指标原则。确定好评估什么、怎么评估是做好评估的前提，不能漫无目的、随心所欲。就高校信息公开的评估工作而言，只能坚持依法原则，即法律法规等要求高校公开什么，就评估什么，要求怎么公开，就怎么评估。
第三，评估应当坚持客观原则。第三方评估的生命力在于客观反映真实情况，做到一视同仁。应尽可能减少各种价值判断的指标，不做“好”、“坏”的区分，而着力评判“有”和“无”，不给测评人员过多裁量权，不让其见仁见智地作选择。
第四，评估应当坚持测量日常工作，不搞突击检查。评估的目是为了督促工作，不是一阵风似的搞运动，必须做到“四不”，即不提前通知评估对象、不提前布置评估工作、不作动员、不告知评估内容。就高校信息公开而言，公开什么、向谁公开、什么时间公开、以哪种方式公开，法律法规已有明确规定。评估中能否获得较好的评价，完全取决于自己是否严格按照“考试范围”和要求去做。评估结果也要“阳光”，评估结束后评估依据、评估结果都应向社会和被评估者公开，接受社会公众的检验。
第五，评估必须注重制度的运行效果。第三方评估的最终结果可能是得出一套测评指数、一组排名，也可能得出一系列统计数据，但更为重要的是通过对每一个测评指标的数据采集，分析相关制度的落实情况，让每一所高校了解自身工作的亮点及存在的问题。只有这样，才能明确究竟是制度设计存在不足，还是制度落实不到位，从而为进一步推进高校信息公开工作提供有力参考。
“清单管理”是推进现代大学治理的切入点
记者：信息公开是现代大学治理的必然要求，《清单》的发布对高校树立良好的公共形象有何意义？
王锡锌：在高校大力推行以清单式管理为基础的信息公开工作，对于维护公共利益、树立高校作为履行公共职能主体的良好形象具有十分重要的意义。
首先，更高程度的信息公开有利于抑制高校内部腐败行为的发生。近些年来，媒体屡屡曝光高校在招生、科研经费、基础设施建设、财务管理等方面存在的腐败行为，严重损害了高校作为学术圣地的声誉。究其原因，或许还是应当归结到高校不透明的决策过程和缺乏监督的权力运作。阳光是最好的防腐剂，将蒙在权力运作过程上的幕布揭开，对于防止可能出现的教育腐败最为有效，同时这可能也是最为廉价的反腐方式。
其次，信息公开有利于消解信息不对称，增进相互之间的理解和信任。在传统的管理模式下，较少存在管理者和被管理者信息交互的情况，信息的传递往往是单方面的或者事后的。因此，可能出现的情形是：决策者对于相对人的诉求不尽清楚，而相对人对于决策者的目的存在误解。但在现代治理模式中，信息共享成了必然要求。此时，决策层依据作出决定的信息被更多地披露给外界，便于受影响主体及时了解有关信息。同时，在充分了解信息的基础之上，相对人可以将他们的意见和建议反馈给决策者，以利于决策更加贴近现实需要。
再其次，高校对于自身管理、运作过程中重要信息的公开，体现了对广大师生和社会公众知情权和监督权的保障。比如，公立高校运用政府资金从事各项办学活动，就应向社会公开其使用资金的方式和数额，使作为纳税人的公众有机会了解公共资金是否得到合理使用。甚至高校还应该定期公布其内部人员在资金支持下所取得的成绩，以显示资金的使用收到了实效。国外有部分高校会将本校科研人员受政府资金资助所取得的成果公布在网上，向外界展现自身较高的资金利用效益，同时也在一定程度上促进公众对某一问题的认识或产学研的交流与合作。此外，某些高校还有可能会获得校友或者社会人士的捐赠，对于这些款项使用情况的定期公布，同样表现了学校对于捐赠者知情权的尊重，以坦诚的态度示人也使未来潜在的捐赠者或投资者放心。
管理透明对高校治理提出新要求
记者：高校如何以此次《清单》发布为契机，不断提升内部管理水平？
王锡锌：“清单管理”与信息公开制度的结合，对于完善高校治理体系、提升高校治理能力具有重要意义。高校应当以此为契机，增大公开程度，实现内部管理水平的提升。
第一，按照要求，各高校需构建统一网络平台，及时、准确、全面公开《清单》所要求的信息，并按期提交信息公开年报。要特别注重公众关心领域的信息公开工作，尤其应重视招生、财务、人事、基建等腐败高发领域的信息披露，务求详细，真正做到让权力在阳光下运作。
第二，公布的信息应当便于公众阅读、查阅、理解，不能设置人为的障碍。在信息公开的实践中，负有公开义务的高校不能采取打擦边球的形式，在网页上较不显著的位置放置重要信息，或者在公众检索、查阅过程中设置技术障碍，阻挠相关利益群体和公众对信息的获取。因此，建议高校在各自的信息公开平台上直接根据清单所列项目安排信息公开目录内容，并设置相应超链接，方便查阅者使用。需主动公开的内容应使查阅者可以通过搜索引擎的关键词模糊搜索查阅到。对于具有专业性的信息，或者公众不易直接理解的信息，在公布的同时应当附带说明，或者直接以较易被理解的方式公布。
第三，除了清单已经罗列的内容之外，高校还可以结合具体情况，特别是结合社会公众、教职员工、学生关心的重点和热点问题，积极拓展信息公开的范围。比如，有条件的高校可以尝试在不侵犯知识产权的情况下，公开本校部分具有代表性的科研成果，促进社会对于高校所做工作的了解。事实上，《清单》只是一个底线要求，高校应在《清单》要求的基础上，进一步拓展公开范围、加大公开力度。
高校除了按照《清单》的要求切实做好信息披露工作之外，还应当以此为基础，进一步推动高校民主参与水平，提升治理能力。高校是专家学者集中之地，是知识汇集和传播的殿堂，学校管理层需借助优势，善加利用。高校可以在充分公开决策信息的基础上，积极鼓励教师和学生向学校建言献策，并耐心倾听来自广大师生的心声。此举一方面有利于汇聚众多知识精英的智识资源，为决策科学化提供保障；另一方面也能使高校决策层对于来自师生的需求了然于胸，对基层出现的问题形成准确的判断，从而出台更加具有针对性的政策或措施。并且，这也可以使学校的重大决定在师生和社会公众当中获得更高的认同程度。所以，在扩大公开范围、加深公开程度的同时，高校还可以适当考虑进一步完善包括教师代表大会、学生代表大会、重大事项听证等有利于提升学校内部民主治理、科学治理程度的组织结构或制度，以机构、制度的协调发展促进内部治理现代化的实现。
不过，虽然《清单》及之前的《高等学校信息公开办法》指出了高校信息公开的路径，但与此相比更为重要的是制度的落实。否则纸面上写得再好，写得再漂亮，如果操作起来、落实起来不能到位，那就是一个摆设。而制度落实的关键又在于有效的监督和激励。
在监督方面，首先应明确义务主体和行政监督主体中的责任部门和责任人，将信息公开工作纳入教育部门对高校的日常工作的检查与评价中去。对于不履行信息公开义务的高校，应严格按照《高等学校信息公开办法》追究直接责任人和相关负责人的行政责任。其次，除了教育主管部门的督促检查之外，也应向高校教师、学生充分开放监督渠道，并邀请独立、专业的社会第三方就高校信息公开工作的情况进行评估，利用相对人和社会的力量强化对于高校信息公开工作的监督。对于积极履行义务，或者能够超越清单范围、增加公开事项的高校，教育部门也应给予相应的奖励，并将较为成功的高校经验整理成指导性案例进行公布，以鼓励更多高校迈上透明化管理的道路。
高校信息公开制度的发展及高校治理现代化的推进是一个逐步演变的过程，无法一蹴而就，需要教育行政主管部门、社会公众及高校本身的持续努力与推动。“清单管理”的实施是这条道路上又一个重要的里程碑，它也将为未来更进一步的制度完善措施奠定基础。我们期待在教育信息公开领域未来能有更多的制度创新产生，也期待高校的现代化治理体系和治理能力在一个又一个的里程碑之后能够获得长足的进步。
《中国教育报》2014年11月15日第3版
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