财政投入将扶优扶强扶特，新一轮高校财务管理改革如何适应“双一流”建设需要——

“双一流”建设的一道“必答题”

令中国高教界翘首期盼了一年的靴子，终于在公众的热议和想象中落地——赶在农历鸡年新年的钟声敲响前，教育部对外发布了“双一流”建设的实施办法。这标志着继“211工程”和“985工程”后又一个以国字头命名的高等教育发展战略开始正式进入实施阶段。

与此前我国高等教育的许多工程不同，“双一流”建设的遴选条件将引入“滚动淘汰机制”。这意味着资金投入将不会像过去那样只面向特定高校，原本不属于“985”“211”的高校，也有机会入选“双一流”建设高校。

在以扶优、扶强、扶特为价值取向的“双一流”建设中，现有的高校财务管理制度能否适应新形势的需要，成为我国推进“双一流”建设中一道绕不开的“必答题”。

预算管理中的一串“问题清单”尚待破解

“在取消‘211’‘985’高校后，在‘一流大学和一流学科’建设时，我们不能再走以前的老路，以部门指导和行政划分各层次大学和学科等级，固化已有的办学格局，而应在科学推动高等教育人、财、物等资源配置体制机制改革的基础上，在高等教育有效竞争和合理发展之间找到平衡，要以财政治理的理念推动高等教育创新发展。”在2016年岁末北京大学中国教育财政科学研究所和中国教育发展战略学会教育财政专业委员会联合主办的教育财政学术研讨会上，中国财政科学研究院教科文研究中心副研究员张绘呼吁，高校要不断完善预算管理制度以适应“双一流”建设的需要。

“取消‘985’‘211’后，高等教育财政拨款制度将以更加具有开放性和竞争活力的绩效评价体系为杠杆，建立激励约束机制，鼓励公平竞争，强化目标管理，突出建设实效，有利于创新型高校群的建设。”张绘分析认为，在全国2800多所高校中，有2700多所高校管理权限在地方政府。按照现行高等教育“分级办学、分级管理”高校管理体制，我国高等教育财政拨款模式主要实行的是“综合定额+专项补助”，即根据不同地区、不同类型和不同办学层次，制定学生生均拨款标准，再依据各高校在校生数量，核定下达经费总量。在此基础上，学校依据自身特殊发展需要申请，再由教育主管部门批准确定拨款的专项补助。在这样的体制下，不同等级的高校、不同省份乃至省内不同地区，获得的财政资源都有很大差距。

对照“双一流”建设的“路线图”，高校现有的预算管理制度还存在哪些不适应？包括张绘在内的多位教育财政研究者列出了一长串“问题清单”：部门预算与高等教育单位预算之间、高等教育单位预算和事业发展之间的衔接有待加强，高等教育预算支出标准的设定、预算编制规范性、预算执行的严格性和内部控制的健全性也有待提高，大量专项实际上也制约了高等教育学校财务自主权。此外，高校科研经费拨款制度重物轻人、人员智力价值得不到体现、高校学费等收费调整受限、高等教育捐赠功能，尚没有得到有效发挥。

引导资源投入多元化转型是必然趋势

“在我国经济步入新常态、财政收入增速减缓的背景下，‘双一流’建设的财政保障将面临较大压力。”北京国家会计学院副院长王守军认为，在无法保障高速、大规模财政投入的情况下，高等教育投入机制由过去绝大多数高校经费依赖财政拨款，向引导资源投入多元化转型，是必然和不可避免的趋势。

如何实现资源投入的多元化？王守军建议，“双一流”高校要坚持办学特色，面向国家、社会、市场需要，争取社会各界的投入，政府应通过形成合理的学费价格体系、鼓励开放办学和国际化办学、引导科技成果转化等方式，鼓励高校收入来源的多元化，以财政资金撬动社会投入、放大财政投入效果。与此同时，国家可尝试将资源配置的权力和责任下放给高校，以提高资源投入效率，鼓励高校不断积累资金以缓解资源投入压力。

事实上，世界一流大学的资源投入和预算管理，为我国的“双一流”建设提供了不少经验和教训。

2/3—3/4的世界一流大学分布在美国，其中绝大部分是美国私立的高选择性大学。这些大学之所以成功，就在于收入来源的多元化、支出结构中用于“人”的费用占较大比重、有持续不断的投入来保障人才培养和科学研究的卓越。而这些一流大学也面临着高选择性大学入学竞争日趋激烈、竞争由优秀师资和生源竞争扩展到其他非学术领域、因控制不力导致办学成本持续上升等问题。

王守军认为，美国一流大学的重重困难，也对我国的“双一流”建设提出警示：我国高校治理改革能否解决软预算、无成本的约束问题？能否避开或减轻这一问题的影响？

除了引导资源投入向多元化转型之外，对现有机制进行内部“挖潜”也成为一些学者关注的重点。张绘认为，今后可考虑建立更加多元化动态化的评价体系、逐步建立绩效预算拨款机制、建立多元化的评价主体等方式，以市场化竞争机制分配科研经费，通过将政府购买服务和绩效预算拨款作为抓手，为推动研究型大学多元发展、公平竞争创造条件。同时，国家可以通过进一步细化生均综合定额拨款标准，将服务市场、科研产出、办学质量和办学特色等因素考虑在内，采取客观的分配方式，提高研究型高校经费统筹能力，拨款标准要依据经济和学校发展进行动态调整。

一级财务管理体制高效，还是校院二级高效？

绩效衡量和如何提高经费使用效益，是“双一流”建设中高校财务管理将面临的重要挑战之一。武汉大学总会计师应惟伟认为，高校所具有的人才培养、科学研究、社会服务和文化传承4个方面的职能，如何统一衡量其绩效，是一个难题。同时，我们尤其需要警惕的是，在“双一流”的政策刺激下，高校容易过分追求短期绩效，片面追求科研成果数量而忽视教学与宽松自由氛围的营造，这些都可能影响长期战略目标的实现，甚至造成没有长期战略的现象。

华中科技大学总会计师湛毅青则提出，高校预算管理可以“双一流”建设目标为导向，按照“订规划、配资源、核绩效、奖先进”的程序，使得大学整个预算管理形成一个闭环。规划编制时应遵循资源制订规划，资源配置时则遵循规划带动资源，预算内容与规划相结合，实现财随政走；预算对象应充分考虑学校的管理体制与运行机制，按财权与事权相结合的原则，实现钱随事走；预算执行过程中则应遵循内部控制要求，确保资金用于指定用途，实现行随规走；预算执行结果应进行绩效评价，并奖罚分明，实现奖随效走。

经费的使用效益如何提高？应惟伟认为，目前高校财务管理有校院两级财务管理和一级财务管理两个体系，“是不是一级管理体系在预算执行方面更有执行力，而二级体系在资金使用上更有效率？我觉得，基层院系可能更掌握信息，更了解钱应该花在哪里。如果是这样，那么在高校财务管理体制上，未来的发展趋势是否会由一级管理体系向二级管理体系转变”？

高校财务自主权和问责体系也引发了学者们的关注。针对近来国家出台的科研经费使用自主权下放政策，应惟伟认为政策导向变化不小，科研经费管理如何“放”，需要掌握好分寸。

王守军则认为，该政策的本质要求就是经费使用者守住经费使用“真实合法相关”的底线，在此基础上可以按照科研需要来使用经费；而经费监管者需要得到经费使用“真实合法相关”的合理保证，其余不再干预经费的使用。因此，在经费使用放权的同时，需要完善经费使用监管体系和问责体系，而不能过分依赖外部控制，忽视内部自律。

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