目前，我国面临着严峻的减贫负担和人口老龄化的局面，对于社保的需求不断上升，但政府财力增速在下降，需统筹考虑各项社保的平衡发展在厘清社保责任的政府与市场边界后，政府间的责任是当前中国面临的一大难题。

上海财经大学近日发布《国际社会保障动态——社会保障的政府责任》(下称“橙皮书”)。

橙皮书主编、上海财大中国公共财政研究院副院长于洪告诉《第一财经日报》记者，随着社保相关支出在财政总支出中所占比重逐年加大，政府间责任的不明晰，将对社保支出在地方的落实和实效产生影响。她建议我国应理顺各级政府间社保支出的分担情况，明确社会保障的事权和支出责任。

央地社保责任不明晰

于洪告诉《第一财经日报》记者，2015年，社会保障和就业支出19001亿元，同比增长16.9%，占财政总支出的比重已连续三年超过10%。其中，中央负担4.38%，地方负担95.62%。这笔钱主要用于对社会保险基金的补助，包括行政事业单位离退休、就业补助、城市居民最低生活保障、自然灾害生活救助、农村最低生活保障等项目。

“但地方社保支出中又包含了中央的转移支付，这与我国的财政体制特征相一致。大量转移支付的存在，使得两者之间支出责任划分缺乏规范，甚至处于模糊的状态。随着社保相关支出在财政总支出中所占比重逐年加大，这种政府间责任的不明晰，将会直接影响到社保支出在地方的落实和实际效果。”于洪称。

她建议，中国应该理顺各级政府间社保支出的分担情况，明确社会保障的事权和支出责任。对于全国范围内基础性的社保事权上移中央，区域性的由地方负责管理的社保事权则下沉地方，同时理顺事权、支出责任与转移支付三者之间的作用机制。

“对于我国的社保体制，课题组进行了问卷调查，总体来看，民众基本认可当前的社保体系，认为中央和地方政府和财政有更多作为。相对而言，年轻人对于强制缴费较为反感。今后，政府需要更好地发挥社保的功能，也需要更详细地向民众说明社会保障的功能和意义。”课题组成员张熠副教授称。

就在今年8月，国务院发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，将适度加强中央的财政事权，保障地方履行财政事权，减少并规范中央与地方共同的财政事权。

意见将基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险等基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权，并明确各承担主体的职责。未来中央将根据基本公共服务的受益范围、影响程度，按事权构成要素、实施环节，分解细化各级政府承担的职责，避免由于职责不清造成互相推诿。

瑞典、新加坡和美国模式

各国社保制度不同，政府承担的责任也有所不同。此次橙皮书重点选取瑞典、新加坡和美国作为代表，分别就福利国家型、强制储蓄型、市场主导型社保模式下的政府责任展开深入研究。

于洪告诉《第一财经日报》记者，在现代社保制度中，政府始终处于主导地位，但也不应忽视市场的作用，政府应尊重市场在资源配置中的决定性地位。在总结了以上述三国为代表的三种典型社会保障模式后，再来回看中国的社会保障体制的发展沿革，具有一定的借鉴意义。

新加坡的社保制度以强制储蓄为基础，体现了机会公平和底线公平思维，但随着人口老龄化和少子化，家庭保障在弱化，对于基金投资的干预等问题，使得新加坡的社保体制在未来可能遭遇危机；而美国倾向自由主义，政府在社保制度的介入非常有限，但美国注重底线公平，尤其关心老年人和穷人的保障，并且注重分散社保风险。张熠在发布会上表示。

中国公共财政研究院讲师张牧扬认为，作为北欧福利国家的代表，瑞典社会保障体系的形成并非一蹴而就，而是经过了一个发展历程，逐步从政府不介入到较少介入，再到较多介入。20世纪80年代以来，瑞典的社会保障体系也在朝多元化发展，家庭和个人的作用在加强，政府的作用相对降低。

在中国社会保障中的政府责任和现实问题方面，中国公共财政研究院讲师刘志阔研究后，发现我国的社会保障体系经历了计划经济时期、改革开放初期、中国特色社会保障体系的初步形成和不断完善的时期。如从2004年开始，中国的社会保障进入完善阶段，政府社会保障责任在这段时间内有扩张趋势。社会保障项目有所增加，如高龄保障制度、社会保障待遇也有显著增长，这一阶段最显著的特点是覆盖面的扩展，在社会救助和反贫困领域，政府体现出强责任特征。

截至2015年末，全国参加基本养老保险人数为85833万人，参加城镇基本医疗保险人数达到66582万人，全国参加新型农村合作医疗人口数达到6.7亿人，参合率为98.8%。

“目前，我国面临着严峻的减贫负担和人口老龄化的局面，对于社保的需求不断上升，但政府财力增速在下降，需要统筹考虑各项社保的平衡发展。”刘志阔称。

据悉，橙皮书已经连续发布六年，旨在帮助读者了解国外社会保障的发展情况和我国社会保障的发展趋势。

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