五中全会公报首提“普及高中阶段教育”，目前我国高中阶段86.5%的

毛入学率，距90%的全面普及标准尚有差距——

3.5个百分点意味着什么?

刚刚闭幕的党的十八届五中全会的公报，首次提出“普及高中阶段教育”，与教育规划纲要提出的“到2020年实现高中阶段毛入学率90%”的目标一脉相承。

在专家的视野里，从目前我国86.5%的高中阶段毛入学率，到90%毛入学率这个公认的全面普及标准，未来5年，在4200多万名高中阶段在校生规模基础上，3.5%的跨越，将会给我国的教育发展结构、劳动力素质提升、缓解劳动力供给结构性矛盾等诸多方面带来变革性的深远影响。

面向未来的“谋篇布局”

将进一步提升我国劳动力素质，增强我国劳动力的国际竞争力

在2012年教育部公布的《国家教育事业发展第十二个五年规划》中，对高中阶段教育的表述是“基本普及高中阶段教育，毛入学率达到87%”。而根据2014年的数据，我国高中阶段教育毛入学率已达86.5%，接近达成目标。

分析人士预测，2020年之前，我国普及高中阶段教育，毛入学率将达到90%以上，届时中国将在高中阶段教育普及率这一指标上，达到中等发达国家水平。

“从现实需求的角度讲，随着我国逐步步入中等收入国家行列，产业发展向中高端转型升级，对将来新增劳动力受教育程度的需求从初中程度提高到高中程度，是发展的必然。”中国教育发展战略学会学术委员会主任谈松华认为，五中全会公报之所以提出普及高中阶段教育的目标，正是顺应了经济社会发展对劳动力素质乃至全民族素质提升的新需求。伴随着新增劳动力受教育年限的提高，人均受教育年限也会随之提高，进而为我国实现教育现代化、全面建成小康社会提供充足的人力资源和劳动力保障。

“国家普及12年学校教育，没有向下延伸到学前教育，而是向上延伸到高中阶段教育。”复旦大学人口与发展政策研究中心主任彭希哲将这一政策走向解读为我国政府应对人口结构变化的一项重要举措。他认为，经济发展新常态下，面对劳动力数量减少的现实，国家不再是简单依靠大量的劳动力，而是用质量的提升弥补数量的短缺。

世界经济学界早已形成一个共识，一个国家未来发展的不平等，取决于该国当前的收入不平等现状，而其决定性因素则是人力资本积累状况或劳动力的生产水平。

作为长期研究中国农业政策和农村问题的发展经济学专家，在华从事了30余年田野调查研究的美国斯坦福大学国际研究所高级研究员罗斯高，将近年来中国国内劳动力市场上以“用工荒”“技工荒”和就业难等表现出来的劳动力供求结构性矛盾，归因于中国当前的人力资本现状不能适应正在推进中的产业转型升级的需要。

2013年5月，中国社会科学院工业经济研究所、社会科学文献出版社联合发布的《中国产业竞争力报告(2013)No.3》，结合从上世纪80年代到2010年前后中国劳动力结构及比较优势的变化，预测中国劳动力素质仍处于快速提升的时期，到2020年中国劳动力素质还会有较大幅度提高，25岁及以上劳动力平均受教育年限会从8.56年提高到10.2年。

“当前我国经济转型升级成为必然，对劳动者素质的要求自然更高，否则经济转型就没有人力资源保障。”北京师范大学教育学部部长、博士生导师石中英坦言，在经济发达的珠三角、长三角等地区，初次进入劳动力市场的学历要求，在七八年前就已经提高到高中程度。

上世纪中后期，日本和“亚洲四小龙”的发展经验从一个侧面提供了一种借鉴。

20世纪60年代，日本、韩国和台湾等国家和地区处在类似于我国目前的经济发展阶段时，都建立了一整套从小学到高中阶段的优质教育体系。那些至少接受过高中阶段教育的劳动力储备，为本国、本地区产业结构成功地由低端制造业向现代化制造业和服务业等高端产业转型，提供了重要支撑。

国家教育发展研究中心副主任杨银付认为，与世纪之交我国推进基本普及九年义务教育时确定的毛入学率85%标准相比，目前86.5%的高中阶段毛入学率已经超过当时的“基本普及”标准，也已超过中高收入国家平均水平。他认为，此时提出普及高中阶段教育，是一种较高水平的普及，将提升我国新增劳动力和主要劳动年龄人口的平均受教育年限，进一步提升我国劳动力素质，增强我国劳动力的国际竞争力。“近年来我国高中阶段适龄人口数总体呈下降态势，但3年之后或有所回升，国家要进一步重视高中阶段教育发展”。

从“普九”到“普高”的提速升级

满足了我国经济结构调整、产业结构转型升级的需要，具有重要战略意义

“事实上，从上世纪八九十年代以来，农村教育一直是整个中国教育体系中发展比较成功的部分，普及九年义务教育为中国劳动力和人才储备打下了比较好的基础。”罗斯高援引德国、日本在二战后的成功经验，从国际比较的角度指出，至少接受完整的高中阶段教育对于提高农村地区劳动力的技术水平至关重要。

在谈松华的记忆中，在研究制定教育规划纲要的过程中，对全面普及义务教育目标实现后的教育发展路径选择，有两种不同的观点。一种倾向于普及学前教育，另一种则倾向于普及高中教育，让更多人接受更多的教育。

“发达国家都经历过这个过程，实现类似我国普及九年义务教育这种让所有人受到基本教育的目标后，下一个目标就是让更多人接受更多的教育。”谈松华说，不同于“普九”时提出的“双85%”的普及标准，教育规划纲要对2020年高中阶段毛入学率90%目标的设定，无疑是一种更高水平的普及。

梳理一下世纪之交至今不同年份教育政策对高中阶段教育表述的演变，不难发现，这是一条从部分普及、基本普及到全面普及的目标升级路径。

1998年制定的《面向二十一世纪教育振兴行动计划》提出，到2010年，在全面实现“两基”目标的基础上，城市和经济发达地区有步骤地普及高中阶段教育，全国人口受教育年限达到发展中国家先进水平。

此后，1999年的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》和2001年制定的“十五规划”，都再次强调“在城市和经济发达地区要有步骤地普及高中阶段教育”，同时提出，要在确保“两基”的前提下，积极发展包括普通教育和职业教育在内的高中阶段教育，为初中毕业生提供多种形式的学习机会。

2006年的“十一五规划”新增了“促进职业教育和普通高中教育协调发展，提高办学水平和质量”的内容。同年出台的《教育部关于积极推进高中阶段教育事业发展的若干意见》则表述为“积极发展高中阶段教育事业……适应普及九年义务教育后人民群众对高中阶段教育日益增长的需求，缓解初中升学压力”。直到2010年教育规划纲要提出“90%毛入学率”的目标，普及高中教育的政策意图愈加明显。

“改革开放以来，我国高中阶段教育政策的发展，呈现出一定的特殊性和时代性。在不同的社会经济发展阶段，高中阶段教育在整个教育系统中的位置及其发挥的作用，均有所变化。”中国教育科学研究院教育政策研究中心主任吴霓指出，高中阶段教育经历了侧重为培养职业技术人才服务、着力扩大规模、培养质量和数量迅速发展的几个阶段后，到五中全会公报首提“普及高中阶段教育”，无疑实现了“质的飞跃”。“从统计数据显示来看，高中阶段毛入学率在稳步实现增长，实现了向普及化的过渡。”吴霓说。

石中英认为，在高中教育已经进入大众化的今天，全面普及的差距并不大。此时提出普及高中阶段教育，一个很重要的政策导向，是为我国普及率非常高的、规模庞大的义务教育提供一个出口。普及高中阶段教育，与早期的普及义务教育在内涵上、方式上都会有很大不同。“高中进入普及阶段，学生的需求、兴趣都会更加多样，所以高中教育亟待解决办学特色和多样发展问题。”石中英说。

杨银付将普及高中阶段教育解读为我国普及教育的“升级版”。“从惠民生来说，保障了人民群众的受教育权和发展权;从促发展来说，将提升我国新增劳动力和主要劳动年龄人口的平均受教育年限，从高中阶段教育贡献方面来说，满足了我国经济结构调整、产业结构转型升级的需要，具有重要战略意义”。

补齐中等职业教育发展“短板”

普及高中阶段教育，不等同于普及普通高中教育，要切实提高质量办好职业教育

教育部职业技术教育中心研究所所长杨进注意到，五中全会公报中在“普及高中阶段教育”的表述后面，紧跟着提出“逐步分类推进中等职业教育免除学杂费”，这让他看到了中职教育发展的重大利好。

根据国家教育规划纲要设定的目标，到2020年，高中阶段毛入学率达到90%的一个“附带条件”，是“保持普通高中和中等职业学校招生规模大体相当”。

2014年的数据显示，当年中等职业教育招生628.9万人，在校生1802.9万人;普通高中招生796.6万人，在校生2400.5万人。虽然经历了2005年至2008年间，中等职业学校招生规模每年7.3%的增速以及同期普通高中学校招生规模每年1.6%的下降，目前，除部分因产业升级带动职业教育强劲发展的区域，“保持普通高中和中等职业学校招生规模大体相当”仍是一个尚未实现的目标。

“目前必须承认，中职教育确实是‘短板’。”杨进认为，问题出在很多地方对“普职比例大体相当”的政策执行不够坚决，出生率下降以后，生源减少了，很多地方首先保证普通高中。

“既‘短’在观念上，也‘短’在政策上。”杨进坦言，要抓住机遇，明确普及高中阶段教育，不等同于普及普通高中教育。既要在发展规划中不厚此薄彼，又要切实提高质量，别把职业教育办成二流教育。因为职业教育本身是一个跨界的教育，对缩小贫富差距、推动城镇化进程意义重大。

统计显示，2014年，我国城镇常住人口占全部人口的比重为54.77%，1.7亿农民工多数没有城镇户口，无论是数量还是质量，我国城镇化提升都有较大空间。而过去10年间，城镇化率每提高1个百分点，平均拉动投资增长3.7个百分点，拉动消费增长1.8个百分点。根据去年发布的《国家新型城镇化规划》，到2020年，我国将努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

“未来影响经济发展潜力的几个重要要素为劳动力、创新和资本投入，而城镇化提速、大量农业转移人口市民化，有利于缩小城乡差距、优化城乡结构。”北京大学经济学院教授董志勇表示。

罗斯高认为，在中国，中职毕业生回报率仍普遍低于普通高中毕业生的现实，在一定程度上影响了这一进程。他指出，如何有效配置高中阶段的教育公共投资，在一定程度上其实就是如何优化和平衡高中阶段教育中普通高中教育和中职教育的公共投资比例和结构。

“实际上，我国的财政性教育经费在2013年达到高峰，增长幅度非常快。即使今后不和GDP挂钩，如果能够保证国家财政性教育经费增长幅度高于财政收入的增长幅度，普及高中阶段教育应该有保障。”谈松华满怀信心地说。

杨银付透露，实际上，目前在普遍执行全国性政策的基础上，全国已有超过一半省份进一步实现本省份内城乡中职全日制学历教育免费，国家政策加地方先行政策，目前全国已有90%中职学生享受免费。

“我国中职发展方向是全面免费，这一政策将保障和加快我国中等职业教育的发展，提升我国劳动力素质，并支撑我国实施《中国制造2025》和制造强国战略。”杨银付认为，从免费教育到家庭经济困难学生资助，彰显了中央重视教育公平和惠民生的战略举措。

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