《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中期评估
特殊教育专题评估报告
（摘要）
一、评估背景与评估方法
2010年7月，党中央、国务院出台了《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（以下简称《教育规划纲要》）。这是我国对新世纪教育改革做出的全面新部署，不仅明确了各级各类教育发展的重点任务，还特别强调了推动各项教育改革的关键环节及保障措施。《教育规划纲要》的颁布与实施对于推动我国教育事业在新的历史起点上加快改革和发展，更好地适应我国经济社会发展新要求与人民群众新期盼，具有重大而深远的意义。
2015年4月，受国家教育体制改革领导小组委员会办公室委托，中国残疾人联合会（以下简称“中国残联”）组建近30人的评估组，对《教育规划纲要》中特殊教育部分的实施情况进行第三方评估。评估组成员包括来自中国残联及下属教育就业部领导，中国盲人协会、中国聋人协会、中国肢残人协会、中国智力残疾人及亲友协会、中国精神残疾人及亲友协会5个专门协会主要负责人，部分高等院校特教专家以及部分特教学校校长等。调研评估的内容全面覆盖《教育规划纲要》提出的特殊教育发展任务。根据全国各地经济与教育发展水平，选取了东中西部5个省（浙江、福建、河南、四川和陕西）进行取样。通过相关文献分析、实地考察以及深入访谈等方法全面了解了《教育规划纲要》实施以来全国各地特殊教育的发展实际情况。
二、成绩与经验
评估组高度肯定了《教育规划纲要》实施五年来所取得的卓越成效。
（一）特殊教育政策保障显著加强
《教育规划纲要》实施以来，党和国家高度重视特殊教育，各级政府相继出台一系列政策文件，不断加大对特殊教育的政策保障。党的十八大明确提出要“支持特殊教育”，《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》提出要“关心和支持特殊教育。改善特殊教育学校办学条件，逐步实行残疾学生高中阶段免费教育。”党的十八届三中全会强调要“推进特殊教育改革发展”。
2014年1月，国务院办公厅转发教育部等七部门编制的《特殊教育提升计划（2014-2016年）》（国办发〔2014〕1号），要求进一步提升特殊教育普及水平、经费保障能力和教育教学质量，确定了三年内将三类残疾儿童少年义务教育入学率从72%提高到90%以上，特教学校预算内生均公用经费从平均2000元提高到6000元以上的重要目标。同期，国务院召开了全国特殊教育工作电视电话会议，李克强总理作出重要批示，刘延东副总理出席会议并讲话，王勇国务委员主持会议并总结讲话，对当前和今后一个时期的特殊教育工作做出了重要部署。
2010年教育部发布了《义务教育阶段盲校教学与医疗康复仪器设备配备标准》等三个特殊教育行业标准的通知（教基二〔2010〕2号）；2012年，教育部、中央编办、国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部颁发了《关于加强特殊教育教师队伍建设的意见》（教师〔2012〕12号），提出“到2015年，基本形成布局合理、专业水平较高的特殊教育教师培养培训体系，特殊教育教师职业吸引力进一步增强，教师数量基本满足办学需要。到2020年，形成一支数量充足、结构合理、素质优良、富有爱心的特殊教育教师队伍”。
与此相适应，全国各省、自治区、直辖市出台的“十二五”规划纲要及教育规划纲要都将发展特殊教育列入任务要求，各地的“特殊教育提升计划”以及相关配套政策为落实国家《教育规划纲要》提供了强有力的支撑，各地制定并实施的相关政策与措施，有力促进特殊教育事业有了一个大发展。
（二）特殊教育投入力度明显增加
《教育规划纲要》实施以来，国家及地方对特殊教育的投入力度明显增加。教育部、发展改革委、中国残联等部门从2008年开始，组织实施了建国以来规模最大的特殊教育学校建设规划项目。四年中，中央和地方累计投入54亿，实施特殊教育学校建设项目，以中西部地区为重点，支持新建和改扩建1182所特殊教育学校；2012年开始实施特殊教育学校建设二期项目，累计下达资金24.42亿元，重点支持了62所残疾人中高职院校和高等特殊师范院校，用于加强特殊教育学校基础设施建设及购置教学康复实验设备。1
从2014年起，各地将义务教育阶段特殊教育学校公用经费单列，年生均标准达4000元，预计2016年达到不低于6000元。随班就读、特教班和送教上门的义务教育阶段生均公用经费也逐步得到同标准落实。2
社会力量支持特殊教育的投入力度也明显增加。交通银行筹资和6万名员工捐款1亿元，实施“通向明天—交通银行残疾青少年助学计划”资助残疾学生完成学业，并设立“特教园丁奖”。据中国残联统计，五年间仅中国残疾人福利基金会在特教方面筹款就有2亿多元，受益残疾儿童少年达28万人次。此外，各地残疾人就业保障金支持特殊教育的比例也在逐年提高。
各地执行“两免一补”时，普遍将特殊教育单列，其补助项目、标准普遍高于普通教育，生活费基本由国家“全包”。残疾儿童接受普惠性学前教育、高中阶段教育和高等教育都享有国家相应的助学政策资助。
（三）特殊教育办学条件不断改善
截至2014年，全国义务教育阶段特殊教育学校2000所，其中2009-2014年期间新增加328所（图1）。3基本实现了30万人口以上且残疾儿童较多的县都有1所独立设置的特殊教育学校的目标。
图1 2009-2014年全国特殊教育学校数
教育部、财政部共同实施特殊教育改善办学条件项目，中央特教专项补助经费从2011年的2500万元提高到2014年的4.1亿元，四年里累计投入5.4亿元，4资助范围由中西部地区扩大到除京津沪以外的全国所有省份，基本实现全覆盖，支持的内容扩展至重点支持普通学校建立资源教室、特殊教育学校配备设备设施以及区域“医教结合”实验等，特殊教育学校少、破、旧、陋等状况正在加快改变，办学条件得到明显改善。
（四）特殊教育体系不断完善
《教育规划纲要》实施以来，我国特殊教育体系不断完善。
截至2013年，在特教学校学前班（部）就读的残疾儿童近1万人。此外，据不完全统计，有近万名残疾幼儿在普通幼儿园随园就读。
截至2014年，接受特殊教育的在校学生39.49万。未入学残疾儿童数从2010年的14.5万人减少至2013年的8.3万人。5视力、听力以及智力残疾学生入学率提升，自闭症、脑瘫、多重残疾学生人数逐年增加（图2）。
截至2014年，全国共有特殊教育普通高中班（部）187个，在校生7227人；其中盲生1054人，聋生6173人（图3）。残疾人中等职业学校（班）197个，在校生11671人，毕业生7240人，其中5532人获得职业资格证书（图4）。6
图2 2009-2013年未入学学龄残疾儿童少年人数7
图3 2009-2014年全国残疾人普通高中学校（班）数和在校生数
图4 2009-2014年全国残疾人中等职业教育机构数和在校生数
图5 2009-2014年全国高等院校录取残疾学生数
2014年全国共招收残疾大学生9542人，其中7864名残疾学生被普通高等院校录取，1678名残疾学生进入特殊教育学院学习（图5）。8此外，国家开放大学残疾人教育学院残疾学生有7000多人。2015年，教育部、中国残联联合印发《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定（暂行）》，对各级招生考试机构为残疾人参加高考提供平等机会和合理便利做出明确规定，有望支持更多残疾学生到普通学校就学。
（五）特殊教育师资队伍建设初见成效
2012年，教育部会同中央编办、发展改革委、财政部和人力资源社会保障部颁发《关于进一步加强特殊教育教师队伍建设的意见》，就加强特教教师队伍建设规划、条件准入、培养培训、教师管理、落实待遇等方面做出明确规定；“国培计划”从2012年增设特殊教育骨干教师培训项目，已培训特殊教育骨干教师近6000名。高校开办特殊教育师范专业数量明显增加，人才培养规模持续加大；2013年，教育部批准华东师范大学开办全国第一个“教育康复”专业，推动培养特殊教育相关服务人员；2014年，教育部启动“特殊教育卓越教师培养计划改革项目”，确定了华东师范大学等五所高等院校为实验学校；2015年6月南京特殊师范学院实现专升本；教育部、中国残联从2010年起设立了“交通银行特教园丁奖”，每年评选200名优秀特教教师，已有1000人获奖；全国“十大教书育人楷模”等各类教师表彰奖励都有特教教师的身影。
2009-2014年全国特殊教育学校专任教师人数呈逐年上升趋势，截止到2014年底，全国特殊教育学校专任教师48125人，比2009年增加10180人，增幅26.8%（图6）。9特殊教育学校师生比从2009年1：4.19上升到2014年的1：3.86。10
2009—2014年全国特殊教育教师参加特殊教育培训人数呈逐年上升趋势，2014年有30802名特殊教育教师参加培训，较2009年增加了10088人，增幅48.7%。从参训人数的比例来看，参加特殊教育培训的教师比例由2009年的55%提高到2014年的64%（图7）。11
各地以提高特殊岗位津贴的方式把提高特教教师待遇问题落到实处。内蒙古、浙江、湖南、海南、陕西、宁夏等省、自治区提高特教津贴比例，最高达到当地事业单位绩效工资基准线的30%-50%。黑龙江、贵州规定随班就读教师享受特教津贴。陕西规定省、市、县三级特教专职教研员享受特殊教育岗位津贴。辽宁规定中高职特教学校教师享受特教津贴。浙江、福建、山东、湖北、海南、甘肃将特教教师津贴范围扩大到退休教师。
（六）部分地区创造特教改革发展新经验
《教育规划纲要》实施五年来，各地积极探索特殊教育改革与发展的规律，形成了一系列宝贵的经验。
【案例】浙江——卫星班模式
浙江省的特殊教育卫星班是介于“特教学校与辅读班”之间的一种残障学生分类安置形式，是为满足特教学校教学发展需要和某个区域特殊学生的就学需求，根据“资源集中、就近辐射、双向协同”的原则，在周边镇街的普通学校内延伸设立的特殊教育教学班；主要招收智障、脑瘫、自闭症等适龄特殊学生，按照相关程度进行教育训练。卫星班特殊学生生均公用经费按当地同级普通学校生均公用经费的10倍以上拨付。每个卫星班实验点由省教育厅一次性拨付50万元建设经费。
【案例】四川——“1+5+N”模式
四川成都双流县特殊教育学校（含县级特殊教育中心）和彭镇中心小学的“1+5+N”融合教育模式，“1”是指设在特殊教育学校的县级资源中心，“5”是指建立在五个镇（街道）的中心小学的二级资源教室，“N”是指建立在乡村普通学校的资源教室。
【案例】福建——学前特殊教育
2011年，福建省出台了《特殊教育幼儿园管理办法（试行）》和《特殊教育幼儿园设置标准》，在各级残联的推动下先后设立了厦门市心欣幼儿园、福建省福乐幼儿园等5所公办特殊教育幼儿园；支持有条件的特殊教育学校举办学前班；推动和鼓励普通幼儿园、普通小学学前班招收有接受普通教育能力的残疾儿童随园就读；鼓励社会力量开办残疾儿童康复教育机构。
【案例】上海——特教教师双证和职称考评单列
上海市教委与华东师范大学合作，开展特殊教育学校教师和随班就读资源教师岗位证书培训，实行特殊教育教师拥有“教师资格证”和“特殊教育岗位证书”双证制度。五年来，上海市特殊教育教师的职称评审单列，与普通教育教师分开评审，突出特殊教育教师的独特要求，有效提升了特殊教育教师的专业化水平。
【案例】广西——特殊教育师资培训中心
2012年11月，广西自治区教育厅设立广西特殊教育师资培训中心，中心为全额拨款事业单位，落实编制25名。中心组织开展各类特殊教育学校师资培训工作，组建专家团队，开展调研、考察、指导，为出台特殊教育政策提供专业支持。
三、问题与不足
当然，《教育规划纲要》的实施仍面临不少困难与挑战。
首先，评估组发现各级地市、县乡等基层政府对特殊教育的重视程度不一。部分地方对特殊教育的认识水平偏低，仍将其定位为慈善事业和公益事业，而非残疾儿童应享有的权利。部分地市基础教育管理部门尚无专人负责特殊教育工作；各有关部门没有形成共同谋划和管理特殊教育事业的良好协作机制。
其次，特殊教育在诸多方面都表现出了发展的不平衡。一是区域发展不平衡，中西部地区、农村、牧区特殊教育发展缓慢，水平较低。同一省不同地区的发展也存在不平衡。老少边穷地区对特殊教育关注不够。全国仍有589个30万人口以下的县没有特教学校，多分布在全国老少边穷地区。二是义务教育与非义务教育阶段的特殊教育发展不平衡。学前特殊教育刚刚起步，残疾幼儿入园率偏低，贫困地区基本为空白；残疾人职业教育发展相对缓慢；高等特殊教育整体规划与管理亟待进一步加强，高等院校对残疾大学生支持保障的力度也需进一步加大。三是特殊教育所关注残疾儿童的障碍类别不均衡。除视力、听力和智力三类残疾儿童，自闭症、脑瘫和多重残疾儿童的受教育情况堪忧。
第三，特殊教育质量不容乐观。调研发现，教材、教具、教法等诸多因素制约着特殊教育质量的提升。1983年为轻度智力障碍儿童编制的教材仍在一些特殊学校中使用。教师们制定个别化教育计划、自主制作教材的必要技能相对较弱。
评估组还发现作为我国特殊教育主体形式的随班就读呈萎缩态势，质量堪忧。送教上门服务普遍缺乏工作制度，对送教对象、人员、目标、内容、成效等重要问题尚未形成体系，服务缺乏科学性与针对性。
第四，特殊教育师资队伍建设亟待加强。我国目前特殊教育教师和康复等各类专业教师数量不足，职前培养和职后培训不足。
特殊教师津贴59年维持未变，虽然有部分省份提高了比例，但大部分省份在等待国家层面政策。亟待国家有关部门出台政策，真正发挥激励作用。
四、对策与建议
评估组建议，《教育规划纲要》实施的后五年，即“十三五”期间，要按照习近平总书记“四个全面”的战略布局，以维护残疾人教育权利为出发点，以全面加快残疾人小康进程为目标，以深化教育改革为动力，以落实好一系列法律法规和政策措施为抓手，完善残疾人教育体系，扩大残疾人受教育机会，提高教育教学质量，推动残疾人教育改革发展。
第一，完善法律法规，加强督导检查。加快推动《残疾人教育法》立法工作，提高各级政府依法履职的意识。将残疾儿童入学率、特殊教育教师专业化水平、特殊教育保障水平等纳入到地方义务教育均衡发展、教育现代化以及全面建成小康社会的综合督政指标，并建立相应的奖惩机制，确保特殊教育政策法律落到实处。
第二，改革特殊教育管理体制，统筹规划全口径残疾人教育发展。将残疾人学前教育、高中阶段教育、高等教育、扫盲教育和终身教育等的管理纳入各级教育行政部门内部相关部门的职责分工，或成立专门的部门负责全口径残疾人教育，确保纳入教育发展全局，做到统筹规划、合理布局、保障投入，切实完善残疾人教育体系，满足残疾人不断增长的教育需求。
第三，继续加大特殊教育投入，保障正常运转。建立特殊教育投入增长的长效机制，进一步增加特教学校生均预算内公用经费标准。将残疾人学前、义务、高中阶段教育纳入基本公共服务范围，实施15年免费教育。继续改善中西部地区、贫困地区、少数民族地区特殊教育机构的办学条件，启动少数民族地区特殊教育专项建设项目。彩票公益金、残疾人就业保障金继续支持特殊教育发展。
第四，坚持普及提高并重，注重提升残疾人教育质量。在普及残疾儿童义务教育的同时，必须将提高教育质量摆上议事日程。在完成三类特殊教育学校义务教育阶段课程标准研制和教材编写基础上，应开始研究非义务教育阶段课程建设，制定标准，加强内涵发展。探索普通高校如何为残疾大学生融合教育提供支持保障服务，出台随班就读相关政策，研制普通学校特殊教育资源教师建设标准，建立随班就读质量监控体系。加强顶层设计，明确送教上门对象、人员、目标、内容、质量评估等多方面问题，保证残疾儿童获得适合的教育与康复服务。
第五，加强特殊教育教师队伍的建设与管理。推动各省出台特教教师编制标准。针对特教学校特点，提高编制标准。根据随班就读需要，提高普通学校资源教师配备标准。在编制结构中保证一定比例的康复等相关专业教师。
整体规划特教教师职前培养与职后培训体系。普通师范院校普遍开设特殊教育必修课。统筹规划高等特教师范院校布局，保证质量。特教教师培训全面纳入各级各类教师培训规划和项目，实施中西部地区特教教师定向培养计划。加快康复专业人才培养与培训力度，充实优化特教专业队伍结构。
制定特教教师职业标准和特教职务（职称）评聘体系。切实提高特教教师岗位津贴标准。
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