根据国家统一部署，2016年起全国共有25个省(自治区、直辖市)使用高考全国卷。高考试卷的命制，从分省命题走向未来主要由国家考试中心统一命题。这种命题管理体制变革的逻辑，主要是贯彻执行“公平、质量”等有关国家教育政策理念的结果，也与高考综合改革形势下考试机构的责权划分有一定关系。
国家命题管理体制当年实施分省命题改革的直接动因，主要是基于分散考试安全风险的需要。我国自1952年建立全国统一高考制度以后，实行全国统一命题考试。1958年，曾试行分省命题，但一年后又回到全国统一命题方式。1966年至1976年“文革”中断高考11年，1977年恢复高考，因为非常匆忙，所以实行分省单独命题，到1978年又实行全国统一命题。1987年，上海首先开始高考单独命题试点。2002年北京也开始实行自主命题。但2003年发生的一件高考试卷失窃事件，使得2004年从原先的2个直辖市单独命题增加到11个省市分省命题，其后近半数省市实施了全部或部分科目的自主命题。2003年6月3日，高考试卷被押运到四川南部县后，存放在县教育局的保密室中，并有专人守卫。6月5日下午1点30分，南充市教育局和公安局在巡查下属区县的高考准备情况时，发现南部县的文科试卷被盗。该公共事件使得决策层思考分散考试风险的重要性，即使一个省万一泄题了，影响就局限在这个省，考生也就几十万人，不会影响到全国。十余年来近半数省市实施自主命题，很大程度上还契合了各省市基础教育实施新课程改革的不同进展要求，推进了各省市基础教育的因地制宜发展，同时也促进了相关省市对高考制度的改革研究。但分省命题带来的倾斜的高考分数线问题，也受到了社会大众的诟病。
全国绝大多数省市重新回到国家统一命题考试的模式上来，很大程度上是对2010年《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010-2020年)》提出的“公平、质量”等教育政策理念的贯彻落实。相对于分省统一命题考试，国家统一命题考试有自身的优势，除了能邀请全国范围内更权威的学科专家参与命题从而提升考试质量以外，它在高考竞争的意义上也使得相关省市区考生间的考试成绩更具可比性，考试公平的意义得到了更好的彰显，这也符合世界主要发达国家实施高校招生统一考试的价值取向。从教育质量角度反思，各省市负责的高中学业水平考试具有衡量各省高中课程教学质量的直接功能，但国家统一命题考试这把尺子很大程度上具有检测各省市学业水平考试效度与信度的作用，从而间接具有衡量各省高中课程教学质量的功能。不过，随着考生群体能力差异明显的增大，国家统一命题保证质量的难度也明显加大，它很难体现各省市教育教学的特殊性和命题的特色。从考试风险角度看，国家统一考试使得全国范围的考试安全风险增加了，但这也并不意味着分省命题不能出现考试安全或者出题不公平的风险。从命题成本考虑，国家统一命题显然优于分省命题，因为后者一般每个省市的花费在400万以上，而国家统一命题一般在1500万左右。可见，考试机构专业化程度高且愿意自主命题的省市仍旧有实行分省命题的必要性。
实施主要由国家教育考试中心统一命题的体制，还与新高考背景下国家与各省教育考试机构的管理责权划分有一定关系。按照《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》(国发〔2014〕35号)的规定，2014年上海、浙江开始试点新的国家高考科目内容改革方案，即“语数外+6选3门高中学业水平考试+学生综合素质档案评价”，2017年以后全国其他各省市开始推广实施，到2020年在全国范围内基本形成我国高考改革的新科目内容模式。显然，这6门高利害学业水平考试科目的命题任务，加上语数外3门高考科目的命题，已经是相当于过去各省市考试院在分省命题形势下承担的3+文科综合(政史地)/理科综合(理化生)的命题任务。如果考虑到上述政策文件要求“学业水平考试由省级教育行政部门按国家课程标准和考试要求组织实施”的责权划分，至少语文、数学、外语、政治、历史、地理、物理、化学、生物等9门科目的高中学业水平考试，将由各省市考试院负责实施，它们是高考学生综合素质档案评价的重要组成部分，加之 9门高中学业水平考试科目要分散到高中3年去考，不说高质量的命题，单是管理好9门学业水平考试的任务与压力，就已经是相当之重。这种形势下，国家教育考试中心主要承担高考科目的统一命题任务，各省市考试机构承担高中学业水平考试的任务，可以更有利于各省市考试机构实施好高质量的学业水平考试并对基础教育发展有更好的导向。而国家教育考试中心则可以集中精力做好高考科目的统一命题，事实上国家教育考试中心最近也成立了国家教育考试院，致力于继续加强考试机构的专业化建设，提升命题质量。可以预见的是，高考命题管理体制的调整改革，不仅是考生、学校和考试机构等高考利益相关者的利益调整，还会涉及到其它相关服务市场的利益调整，但“质量与公平”问题会是我国教育考试改革领域很长时期的政策主题。
(作者系南开大学高等教育研究所副教授)
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