“规定的5年申请考察验收期到2013年3月31日期满，全国315所独立学院中只有23所申请转设为独立设置的民办本科高校，另有8所独立学院进入转设考察、公示期，约占独立学院总数的10%。”鉴于这种现实情况，教育部2013年5月又把独立学院规范验收的最后期限延迟到2016年，并要求292所独立学院在“十二五”期间的每年第四季度，接受教育部以及省级教育行政部门的“大考”，即基本符合要求、拟停办与暂缓验收。
据了解，为规范与引导独立学院的改革发展，教育部在2008年颁布了《独立学院设置与管理办法》（以下简称“教育部26号令”），自2008年4月1日起施行。这部立意与出发点都是好的国家部门法规，为什么签署施行这么多年却执行不下去呢？独立学院深化改革又面临怎样的形势？
高等教育大众化与“教育产业化”催生大批独立学院
“毫无疑问，独立学院是高等教育大众化的产物。”湘潭大学兴湘学院院长刘巨钦说。
一个国家高等教育毛入学率在15%以内就是精英阶段；15%～50%则属于大众化阶段；超过50%就是普及化阶段。对照美国学者马丁·特罗的这个理论，中国高等教育发展规模与人民需求之间的矛盾比较尖锐。
据参与国家教育政策制定的工作人员透露，1977年恢复高考以后，我国高等教育毛入学率只有1.5%，经过20年发展这个指标才增长至9.1%，而1997年世界发达国家高等教育平均毛入学率达到60%。
从1999年开始，中国高等教育进入跨越式发展阶段，即全国本专科招生人数1998年是108.36万，1999年达到159.68万，增长47.36%；2000年达到220.61万，增长38.16%；2001年达到268.28万，增长21.61%。
这一系列令人瞩目数字的背后，存在着政府对高等教育经费投入不足的严重问题。
据中国教育学会会长、北京师范大学原校长钟秉林介绍，1999年召开的第三次全国教育工作会议提出，要进一步改变政府包办教育的状况，鼓励社会力量以多种形式办学。在这一思想的推动下，浙江大学与杭州市政府联合创办的浙大城市学院，成为教育部批准的国内第一所独立学院。
“虽然教育行政主管部门从未提出‘教育产业化’，但是这股风气在地方愈演愈烈，成为一些地方推进教育改革发展的理论指导和政策取向。”上述参与决策的工作人员说，独立学院作为高等教育资源外延性扩张的一种特殊形式，在全国迅速发展起来。
教育部发展规划司的公开材料显示，到2001年全国独立学院有318所、在校生达186.6万人。
教育部26号令难以扭转一些经济大省的独立学院格局
教育部26令对独立学院的界定是，实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的普通本科高校。
江苏省教育厅副厅长丁晓昌介绍，该省正式批准成立苏州大学文正学院是在1998年12月，全省独立学院最高峰达到42所。后来教育部强调要有硕士学位的授予单位才能够举办独立学院，省内规范至26所。
不过，知情者向本报记者透露，“江苏省除江南大学太湖学院2011年6月按教育部26令转设为无锡太湖学院外，其他25所独立学院的转设工作一直进展缓慢。”
教育部26令施行后，浙江省教育厅、财政厅、发展和改革委员会联合发文（浙教计2009年181号文件）对全省独立学院申请验收工作进行部署：一是对浙大城市学院、浙大宁波理工学院等投资主体规范，2010年通过教育部考察验收；二是对宁波大学科技学院、湖州师范学院求真学院、温州大学瓯江学院、杭州师范大学钱江学院等7所学院剥离规范，计划在2011年通过验收；三是计划对浙江财经学院东方学院、浙江工业大学之江学院等10所迁建规范，2012年通过教育部考察验收。
令人意外的是，浙大城市学院、浙大宁波理工学院等一批独立学院至今未能通过考察验收。其中重要的因素是，教育部在独立学院规范验收政策要点中明确提出，对普通高校独自举办、普通高校与政府合作、普通高校与中国大陆境外注册的公司合作举办的独立学院不同意验收。
“浙大城市学院办学初期是由杭州市政府和浙江电信集团分别出资6000万元、5000万元启动的，学院在发展过程中又通过多种渠道融资9.6亿元投入基本建设，很难用教育部26号令来简单界定学校的举办者是谁。”浙江大学城市学院党委书记胡礼祥说。
据调查，浙江省曾引导独立学院谨慎引入民资，全省22所独立学院中有20所除了举办的公办学校外没有其他出资人；江苏省25所独立学院中有14所是国有民营二级学院；湖北省26所独立学院中有一半没有出资人。
“基于绝大多数独立学院源于公办校‘独资’的历史原因，甚至在2003年教育部《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》颁布时已基本定局，教育部26号令很难一下子扭转过来。”中山大学原党委书记李延保说。
大部分独立学院难以达到“独立”标准
“对于独立学院的设立及组织活动，教育部26号令设置了很多准入门槛与法律责任，但其具体的规定与做法脱离了我国高等教育的实际。”一独立学院院长说。
一位知情者也表示，“某省15所独立学院中，只有两所在形式上符合教育部26号令要求。以此推算，全国80%左右独立学院都达不到标准。”
据透露，目前各界争议最大的三条规定分别是：第十二条，独立学院举办者的出资须经依法验资，于筹设期内过户到独立学院名下。本办法施行前资产未过户到独立学院名下的，自本办法施行之日起1年内完成过户工作；第十八条，申请筹设独立学院须提交下列材料（五），资产来源、资金数额及有效证明文件，并载明产权。其中包括不少于500亩的国有土地使用证或国有土地建设用地规划许可证；第五十六条，独立学院有资产不按期过户等情形的，由省级教育行政部门责令限期改正，并视情节轻重，给予警告、1至3万元的罚款、减少招生计划或者暂停招生的处罚。
“500亩土地指标不够实事求是。若按这一标准执行，北京市现有的5所独立学院‘达标’都有难度。”北京邮电大学世纪学院院长李杰表示，对院长而言不要说500亩土地，有1000亩土地更好，可投资方就不一定同意。何况国外一些知名大学都没有达到500亩土地面积。
关于获取土地指标的难度，绍兴文理学院元培学院院长叶国灿深有感触。该院2009年就启动异地新建工程，校园规划面积1120亩。当地土地“招拍挂”价格达到300万元/亩，市政府支持学院建设给予19万元/亩，第一年给了100亩，第二年300亩，第三年80亩，第四年100亩，其他土地指标还在继续“排队”。
此外，大部分独立学院资产过户迟迟启动不了。教育部独立学院规范验收政策要点中对资产过户的要求是，出资方负责办理过户手续，承担过户过程中的税费。但是，资产增值部分税费问题不是教育部门一家说了算，涉及国土、税务、财政等部门。
据全国人大常委会常委王佐书介绍，目前国内只有黑龙江通过地方立法减免民办高校资产过户费用，其他省份没有放开这个口子。有的独立学院院长向本报记者透露，“省级政府秘书长主持召开多次协调会，但国土、建设、税务部门就是不同意减免。”
中国教育无法回避的“死结”
“教育部26号令从法律上对独立学院进行合法化，使其成为一种正式的办学模式。但在实际执行中缺乏操作性，尤其是没有完成资产过户就无法通过教育部考察验收，变成了‘死结’。”李延保说。
“自2013年3月31日至今，我们既没有接到任何通知，也没有看到什么正式文件，独立学院的发展与定位处于不明确状态。”浙江大学城市学院党委书记胡礼祥说出了一个尴尬的现象，浙大城市学院是全国独立学院的典型，教育部26号令施行以后，一直没有接受考察验收颁发“准生证”。
“教育部最大的麻烦就是‘26号令’。”丁晓昌说，教育部在对26号令征求意见时，江苏省教育厅明确提出建议。这种事情必须是由国务院牵头，各个部委包括财政部、税务总局等一起来做。（记者 李剑平）
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